关于自然保护地立法的新思考

本文从新的利益冲突、实践经验、理论研究、执政者立法意志几方面分析我国目前已具备自然保护地立法基本条件和重要机遇,但也存在自然环境保护地立法的法学理论基础还相当薄弱、多学科基础支撑和衔接尚待加强等问题。指出我国自然保护地立法应该是一个综合性的立法体系,理想模式是"基本法+专类保护地法"模式,应是以自然保护地基本法为主干、以国家公园等不同类型的自然保护地法规规章为基础的立法体系,需要通过合理确定"国家公园法"的制度类型,同步开展"自然保护地法"的立法研究来逐步实现。     

国际经验对我国国家公园立法的启示

国家公园是我国自然保护地的最重要类型,以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,加快国家公园立法是我国建立国家公园体制的一项重要保障措施。本文总结了国际上关于国家公园立法的经验,分析了我国现存的自然保护地相关法律法规存在的立法基础薄弱、法律位阶低、法律法规不协调以及缺乏国家公园法律法规等突出问题和不足,提出我国国家公园相关立法首先应确立符合我国国情的国家公园理念和立法目的,制定出台统领各类国家公园等自然保护法律法规的上位法,以及构建体系完备、可操作性强的法律体系框架,组建国家公园等各类自然保护地统一管理机构、确保社区居民的基本权益和鼓励公众参与等具体建议,以期为我国推进建立国家公园体制、改革完善自然保护地管理体制提供借鉴与参考。     

关于我国建立国家公园体制的思考与建议

建立国家公园体制是对我国现行自然保护地体系和管理体制的重大改革,根本目的是为了解决我国自然保护地建设和管理中长期存在的范围交叉重叠、多部门多管理目标影响保护效率、保护与开发利用矛盾日益突出等主要问题。本文从生态系统的整体性保护出发,结合我国国情,参照国际经验,认为建立国家公园体制,首先要构建以自然保护区和国家公园为主体的自然保护地体系,由国家公园主导、科学规划国家公园建设重点区域和规模。同时,建议适时与"大部制"改革相结合,由一个部门负责国家公园管理,统一行使国家公园范围内自然资源资产管理,由另一个部门负责国家公园内自然资源监管、生态保护等职能,实现国家公园和自然保护地统一管理。     

论我国国家公园立法的几个维度

2017年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》,并在立法保障部分提出了"在明确国家公园与其他类型自然保护地关系的基础上,研究制定有关国家公园的法律法规"的明确要求。为顺应新时期我国建设国家公园体制的要求,为建立分类科学、保护有力的自然保护地体系提供法律保障,本文结合《建立国家公园体制总体方案》等国家政策要求以及我国环境法治基础,从体系性、超前性、渐进性、本土性、协调性、针对性六个维度,对我国国家公园立法提出了建议。     

我国国家公园建设的总体战略与推进路线图设计

国家公园是我国政府为合理保护和利用自然生态系统、特色景观与历史文化资源,在充分借鉴国际经验基础上,探索实施的区域生态保护重大举措,是我国原有自然保护地体系的重要补充和"升级版"。本文在回顾和总结国内外国家公园建设实践基础上,针对当前我国各类自然保护地交叉重叠、多头管理、综合效益未充分体现等问题,对今后一个时期我国国家公园建设定位、总体战略和实施路线图进行了设计。     

整体性思维背景下的我国自然保护地立法——以法律体系的建构与整合为视角

建立以国家公园为主体的自然保护地体系是目前对于我国自然保护地体系建设的最准确释明,但从目前来看,自然保护地体系建设进程中相关法律法规的失灵和缺位,导致改革进程缺少足够的法律文本和法学理论的支撑。结合现实需求和政策导向,建立相对完善的自然保护地法律体系已经具备了基本条件和动因。此前的自然保护地相关立法活动中,大多以部门主导的还原性立法为主,这导致相关法律立法层级低、适用范围小、利用率不高的情况长期存在于多种自然保护地的管理、保护工作中。在自然保护地法律体系建构、整合的过程中,应当更多地运用整体性思维进行全面考量和制度设计,以期达到自然保护地相关领域的行政主管部门有法可依、权责明确、高效运行的效果,进而建立起完整的在自然保护地基本法指引下的以"国家公园法"、自然保护区法等专项法律及各类地方性法律法规和部门规章组成的自然保护地法律体系。     

社区居民与游客对国家公园的认知与态度分析——以神农架国家公园为例

国家公园体制建设中"保护为主、全民公益性优先"的基本理念初步形成共识,但民众对国家公园的了解情况和认知态度仍需探索。神农架国家公园体制试点区在国家公园复杂"人地关系"上具代表性,在权衡"保护与发展"的关系上又具有典型性。本文以神农架国家公园试点单位为案例,实地调查社区居民与游客对国家公园的认知与态度。结果得知社区居民对国家公园的认知程度为"国家主导与永续利用"最高;而游客对于"国家公园的主导和保护自然"认知程度最高。要提高民众对国家公园正向的态度,管理机构要加强宣传教育、环境教育的功能与成效。唯有让民众了解国家公园是国家重要遗产也是亟须保护之地,并在有效管理与运营下,带动周边的保护与绿色发展,才能让国家公园得到可持续发展,实现国家公园为国家所有、全民共享的目标。     

加快制定“国家公园法” 为国际环境治理体系提供中国方案——访全国人大代表、农工党中央副主席、中国法学会副会长吕忠梅

<正>国家公园是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、生物多样性最富集的部分。建立以国家公园为主体的自然保护地体系,是生态文明体制改革的重要任务之一。为贯彻落实党中央、国务院的相关决策部署、确保重大改革于法有据,十四届全国人大常委会已将制定“国家公园法”（“自然保护地法”）纳入立法规划。为更好地了解“国家公园法”推进情况,本刊专访了全国人大代表、农工党中央副主席、中国法学会副会长吕忠梅。     

国家公园最严格保护制度构建的探讨

国家公园体制建设自《建立国家公园体制总体方案》出台,至党的十九大报告进一步强调,国家公园最严格保护制度的构建都在其中占据重要地位。通过分析我国自然保护地体系现存的问题、时代对于最严格保护制度的需要,阐述了国家公园最严格保护制度建设的必要性和迫切性,分析了国家公园作为顶层设计与其他类型自然保护地的区别,并从实行最严格的"源头"保护制度、最严格的准入制度、最严格的管理制度、最严格的责任追究制度、最严格的损害赔偿制度、最严格的法律保障制度以及国家公园范围内各种自然保护地不容许交叉重叠等多个方面进行内涵的理解,归纳国家公园最严格保护制度的基本特征,以期为实行最严格的国家公园保护制度提供多方位的保障,从而从制度设计和管理实务上促进我国国家公园体制的健全和完善。     

构建以国家公园为主体的自然保护地体系

<正>中共十九大报告指出:"构建国土空间开发保护制度,完善主体功能区配套政策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系。"这是以习近平同志为核心的党中央站在中华民族永续发展的高度提出的战略举措。目前,我国已建立了以自然保护区为主体的众多自然保护地,然而,孤立、零散的自然保护地不仅难以满足全方位的生态需求,还存在定位模糊、多头管理、权责不清、空间破碎、交叉重叠、保护空缺等诸多问题。建立以国家公园为主体的自然保护地体系有利于从宏观的尺度维护景观、栖息地及其包含的物种和生态系统的多样性,确保受保护对象的完整性和价值得到长久维持。需按     

建立健全国家公园体制推进生态文明建设——代国家公园制度创新专栏序

中国环境科学研究院和北京师范大学以及住房和城乡建设部城乡规划管理中心研究总结美国、加拿大、日本、法国、新西兰、德国、俄罗斯、南非、法国、澳大利亚的国家公园等自然保护地建设和管理的成功经验与做法,以期为我国建立国家公园体系与体制提供决策参考。同时,立足我国自然保护地建设管理实际,借鉴国际经验,提出符合我国国情的国家公园体制、法规等的建设性意见。本期国家公园制度创新专栏在回顾背景与展望发状态基础上,通过对以上国家和地区的国家公园管理体制和法律法规的梳理和国别比较,提出建立健全我国国家公园体制的思考与建议,以期为我国建立健全国家公园体制推进生态文明建设提供决策参考。     

基于自然教育功能的国家公园环境解说系统建设研究

中国将构建以国家公园为主体的自然保护地体系,自然教育是各类自然保护地的主要功能,环境解说系统是发挥自然教育功能的重要途径。本文在论述中国国家公园环境解说发展背景的基础上,结合我国生态文明建设和自然保护地建设进程,提出了符合中国国情的国家公园环境解说系统目标、三维结构、主要功能、本底要素及建设步骤,针对性地总结出了管理体系、规范体系、人才体系、设施体系和保障体系"五位一体"的重点任务,力图为中国自然保护地提升自然教育成效提供理论依据和实践参考。     

我国国家公园法律管理体制的问题及改进

国外在国家公园法律体制领域进行了诸多国家层面整体性立法的尝试,并从立法目的角度明确了国家公园在保护地体系中的位置。而我国国家公园的法律体制尚待建立,应制定统一的"国家公园法",并根据国外经验和我国具体国情,对公众参与制度、分区管理制度进行借鉴。创设我国的国家公园法律体制,需要解决立法缺乏整体性,立法目的不协调,法律位阶较低这三个问题。     

试论海南中部地区的生态保护与经济发展

海南中部地区的生态保护与经济发展要以科学发展观和"在保护中发展,在发展中保护"为指导思想,充分认识自身的自然生态优势和民族民俗特点,明确生态功能定位,在国际旅游岛框架下设立国家公园,努力实现生态保护与经济发展双赢。     

从生物群落到生态系统综合保护：国家公园生态系统完整性保护的理论演变

自然保护事业已经进入人与自然和谐的综合保护阶段,突破传统生物群落保护的要素式思维,从生态特征、生态系统健康和自组织能力等视角系统实施生态系统完整性保护,已基本成为共识。中国经历了长期部门化割裂管理,在国家公园体制建设过程中开始由分散走向统一,要求将山水林田湖草作为生命共同体进行生态系统完整性保护。基于集合种群等空间生态学理论,提出国家公园生态系统完整性不仅意味着内部自然空间的完整,更需着眼国家生态安全的大局和自然保护地体系的战略布局。国家公园只有成为生态地理区的节点并辐射周边区域,有效平衡行政区域之间以及人与自然之间的关系,才能真正实现完整生态系统的长效保护。目前,国内既有研究在指导全域布局和平衡人地关系方面仍考虑不足,试点过程中还存在管理型技术方法欠缺、空间边界受限于行政边界、未能从全局着眼构建以国家公园为核心的生态系统完整性网络、未充分考虑差异化的人地关系等问题。未来需要着眼大局,有效平衡国家公园及其周边区域的关系、不同行政区域之间的关系、国家公园人与自然的关系,从而实现生态系统完整性的长效保护。     

国家公园与区域发展关系研究 ——以上海生态之城建设为例

《建立国家公园体制总体方案》中明确"国家公园实行最严格的保护",许多地方领导因此认为国家公园会成为区域发展的约束。按国际惯例,保护指的是"conservation(Wise Use)"而非严防死守的"protection(No Use)",国家公园最严格的保护是最严格地按照科学进行"Wise Use"。在各地生态保护红线都已落地的情况下,将生态保护红线内的保护地整合设立为国家公园不仅不会带来额外的约束,反而为各地改善生态服务功能、提升资源价值、形成绿色发展方式提供了统筹保护与发展的基地与平台。上海建设生态之城,可以将长江口区域已划入生态保护红线的江、海、岛整合为长江口国家公园,长江口国家公园的建设将使上海不仅整合出世界级的生态资源,还有了促进长三角生态一体化、带动长江大保护"牵一发而动全身"的抓手,且能提升城市生态安全、利于"两山"转化。     

黄石公园的"前世今生"

从本期开始,《世界环境》与大自然保护协会（TNC）合作开辟《自然空间》栏目。每期,大自然保护协会将分别就一个国外和国内的国家公园作深度报道,分析各自的起源与发展状况、特色、存在的问题等,以及各国国家公园经营的大致态势。     

论我国国家公园生态补偿的法治路径

对不同自然保护地进行区别保护的传统分散监管模式存在重叠性和碎片化等弊端,而国家公园体制形成了对自然保护地的整体化保护和类型化利用,是自然保护地监管的新方向。但是,当前建立国家公园面临不能持续发展以及生态利益和经济利益失衡的困境,而生态补偿不仅可以平衡国家公园内的经济利益和生态利益,而且能平衡国家公园生态利益受益者与生态保护者的经济利益,进而促进国家公园可持续发展。国家公园生态补偿以实施生态保护行为产生的生态利益为客体,以受益者付费、保护者受偿原则确定生态补偿的主体,以财政转移支付形成生态补偿多元化方式,并遵循国家公园生态补偿资金的专款专用的原则。     

中国自然保护地的发展历程、研究进展及前瞻

中国自然保护地目前已经在数量和保护面积上达到较高水准。近些年来,以国家公园体制为代表,自然保护地体制机制不断完善。在回顾自然保护地发展历史基础上,本文认为自然保护地的科学管理要以学术研究为基础,因此总结了与自然保护地关联最为密切的五个学术热点话题并对其研究进展进行了综述,分别是自然保护地管理有效性、关于生物多样性和生态系统服务的评估、自然保护地与社区的关系、生态补偿和生态旅游。本文认为在自然保护地相关的政策研究领域,未来需要在自然保护地立法、与自然保护地相关的空间规划、自然保护地的划界、自然保护地治理以及生态产品的价值实现几个方面展开更为细致的探索。     

中国国家公园生态系统完整性的问题与改进对策

保护生态系统完整性是我国国家公园的主要管理目标之一。本文对我国国家公园体制试点区在生态系统完整性保护方面存在的主要问题进行了分析,认为尽管生态系统破碎化管理的历史遗留问题得到了缓解,但依然存在自然生境的空间整合不够、主要保护物种的栖息地覆盖不够、内部生境斑块之间连通性不佳、过度的人类活动干扰生态过程等问题。技术支撑不够、地方政府难以突破行政区域约束、央地关系不协调、地方人口布局和经济发展限制等是制约国家公园生态系统完整性实现的主要因素。建议技术层面要强化科研投入,制度层面要赋予国家公园管理局跨区域统筹管理的权限,调动地方积极性,同时采取多元化的土地统筹机制,灵活协调生态修复与社区发展,使国家公园的生态系统完整性最大程度地得到保障。