建立健全国家公园体制推进生态文明建设——代国家公园制度创新专栏序

中国环境科学研究院和北京师范大学以及住房和城乡建设部城乡规划管理中心研究总结美国、加拿大、日本、法国、新西兰、德国、俄罗斯、南非、法国、澳大利亚的国家公园等自然保护地建设和管理的成功经验与做法,以期为我国建立国家公园体系与体制提供决策参考。同时,立足我国自然保护地建设管理实际,借鉴国际经验,提出符合我国国情的国家公园体制、法规等的建设性意见。本期国家公园制度创新专栏在回顾背景与展望发状态基础上,通过对以上国家和地区的国家公园管理体制和法律法规的梳理和国别比较,提出建立健全我国国家公园体制的思考与建议,以期为我国建立健全国家公园体制推进生态文明建设提供决策参考。     

国家公园最严格保护制度构建的探讨

国家公园体制建设自《建立国家公园体制总体方案》出台,至党的十九大报告进一步强调,国家公园最严格保护制度的构建都在其中占据重要地位。通过分析我国自然保护地体系现存的问题、时代对于最严格保护制度的需要,阐述了国家公园最严格保护制度建设的必要性和迫切性,分析了国家公园作为顶层设计与其他类型自然保护地的区别,并从实行最严格的"源头"保护制度、最严格的准入制度、最严格的管理制度、最严格的责任追究制度、最严格的损害赔偿制度、最严格的法律保障制度以及国家公园范围内各种自然保护地不容许交叉重叠等多个方面进行内涵的理解,归纳国家公园最严格保护制度的基本特征,以期为实行最严格的国家公园保护制度提供多方位的保障,从而从制度设计和管理实务上促进我国国家公园体制的健全和完善。     

建立国家公园的实现路径与体制模式探讨

文章借鉴了国际主要国家的国家公园管理体制模式,以美国为例分析了国家公园管理体制的基本特征,指出我国在设计国家公园体制时,平衡开发利用与保护关系时所需要关注的几个核心问题,从合理界定国家公园概念、明确分类标准,统一管理的权力配置,国家公园管理机构的职能定位,推动国家公园体制法制化,社会共治等方面提出了建立国家公园的实现路径。     

国家公园与区域发展关系研究——以上海生态之城建设为例

《建立国家公园体制总体方案》中明确"国家公园实行最严格的保护",许多地方领导因此认为国家公园会成为区域发展的约束。按国际惯例,保护指的是"conservation(Wise Use)"而非严防死守的"protection(No Use)",国家公园最严格的保护是最严格地按照科学进行"Wise Use"。在各地生态保护红线都已落地的情况下,将生态保护红线内的保护地整合设立为国家公园不仅不会带来额外的约束,反而为各地改善生态服务功能、提升资源价值、形成绿色发展方式提供了统筹保护与发展的基地与平台。上海建设生态之城,可以将长江口区域已划入生态保护红线的江、海、岛整合为长江口国家公园,长江口国家公园的建设将使上海不仅整合出世界级的生态资源,还有了促进长三角生态一体化、带动长江大保护"牵一发而动全身"的抓手,且能提升城市生态安全、利于"两山"转化。     

关于我国建立国家公园体制的思考与建议

建立国家公园体制是对我国现行自然保护地体系和管理体制的重大改革,根本目的是为了解决我国自然保护地建设和管理中长期存在的范围交叉重叠、多部门多管理目标影响保护效率、保护与开发利用矛盾日益突出等主要问题。本文从生态系统的整体性保护出发,结合我国国情,参照国际经验,认为建立国家公园体制,首先要构建以自然保护区和国家公园为主体的自然保护地体系,由国家公园主导、科学规划国家公园建设重点区域和规模。同时,建议适时与"大部制"改革相结合,由一个部门负责国家公园管理,统一行使国家公园范围内自然资源资产管理,由另一个部门负责国家公园内自然资源监管、生态保护等职能,实现国家公园和自然保护地统一管理。     

国家公园:中国生态文明建设美丽名片

正2017年7月19日中央全面深化改革领导小组第三十七次会议审议通过了《建立国家公园体制总体方案》,强调建立国家公园体制,要在总结试点经验基础上,坚持生态保护第一、国家代表性、全民公益性的国家公园理念,坚持山水林田湖草是一个生命共同体,对相关自然保护地进行功能重组,理顺管理体制,创新运营机制,     

护湿地国家公园,保“国家之肾”

通过建设国家公园体制来重点培育各类自然保护区,对加强我国生态保护来说是十分必要的。湿地是"地球之肾",湿地国家公园就是"国家之肾",鉴于我国湿地保护和建设存在不少问题,"肾"已生病,本文专门阐述了建立湿地国家公园的科学理念、实地考察经验和要采取的具体措施。     

中国国家公园体制试点:地方国有旅游开发公司该何去何从

我国自然保护地管理机构和地方国有旅游开发公司在机构设置、职能定位、资金管理上存在着"两张皮"现象,旅游开发公司成为地方财政的"摇钱树",导致自然保护地保护职能弱化、旅游产品和服务质次价高、旅游开发企业垄断低效等问题。构建统一、规范、高效的中国特色国家公园体制要求将地方国有旅游开发公司的游憩管理职能和门票、特许经营收益权移交至国家公园管理机构统一行使,以切断其向地方财政的"输血通道",从根本上解决地方政府对旅游经济的过度依赖。同时,地方国有旅游开发公司的改组改造可能会严重影响地方财政利益,应通过建立门票和特许经营收益的财政收入分成制度、完善财政一般性转移支付制度加以平衡。     

国际经验对我国国家公园立法的启示

国家公园是我国自然保护地的最重要类型,以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,加快国家公园立法是我国建立国家公园体制的一项重要保障措施。本文总结了国际上关于国家公园立法的经验,分析了我国现存的自然保护地相关法律法规存在的立法基础薄弱、法律位阶低、法律法规不协调以及缺乏国家公园法律法规等突出问题和不足,提出我国国家公园相关立法首先应确立符合我国国情的国家公园理念和立法目的,制定出台统领各类国家公园等自然保护法律法规的上位法,以及构建体系完备、可操作性强的法律体系框架,组建国家公园等各类自然保护地统一管理机构、确保社区居民的基本权益和鼓励公众参与等具体建议,以期为我国推进建立国家公园体制、改革完善自然保护地管理体制提供借鉴与参考。     

中国国家公园管理单位体制建设的难点和解决方案

国家公园归谁管,即确定管理单位体制,明确国家公园宏观和微观管理机构的设置方式及其权责利范围,是中国国家公园体制试点中的难点。但因为其直接关系不同部门之间、不同层级政府之间的既得利益结构调整和权责重新划分,当前管理单位体制改革的愿景和路线图都仍不清晰。由目前的资源管理部门来主导体制改革和机构设置,易于造成激励不相容和国家利益部门化;照搬某些国家做法与我国目前存在的"人、地"约束和"钱、权"体制矛盾不相适应。因此,建议依据《生态文明体制改革总体方案》,把握"大部制"改革契机,在中央未来设立的自然资源统一管理的大方针下,设置对全国国家公园体制下的基层管理机构进行统一行业管理的国家公园管理局;基层的国家公园管理机构则是独立设置的对国家公园范围内所有自然资源进行统一规划、统一管理的事业单位,其拥有规划权、人事权、资金权、经营监管权和执法权,与相应层级地方政府形成明确的权责分工。     

社区居民与游客对国家公园的认知与态度分析——以神农架国家公园为例

国家公园体制建设中"保护为主、全民公益性优先"的基本理念初步形成共识,但民众对国家公园的了解情况和认知态度仍需探索。神农架国家公园体制试点区在国家公园复杂"人地关系"上具代表性,在权衡"保护与发展"的关系上又具有典型性。本文以神农架国家公园试点单位为案例,实地调查社区居民与游客对国家公园的认知与态度。结果得知社区居民对国家公园的认知程度为"国家主导与永续利用"最高;而游客对于"国家公园的主导和保护自然"认知程度最高。要提高民众对国家公园正向的态度,管理机构要加强宣传教育、环境教育的功能与成效。唯有让民众了解国家公园是国家重要遗产也是亟须保护之地,并在有效管理与运营下,带动周边的保护与绿色发展,才能让国家公园得到可持续发展,实现国家公园为国家所有、全民共享的目标。     

基于自然资源生态优势的长江国家公园大廊道的构想

长江流域自然资源丰富,拥有数量众多的各级保护地,已建成较为成熟的多种保护类型。为响应长江经济带生态环境保护的要求和我国国家公园体制推广与实践,本文提出建立"长江国家公园大廊道",以实现对长江流域自然资源和保护地整体保护和管理的目标。文章从长江流域建设国家公园大廊道的自然资源优势显著、多种保护地模式并行等基础研究出发,分析了建立大廊道的生态、游憩、美学、科研、经济和历史等多重价值意义,提出整体性与多样性兼备、荒野性与敏感性并存的建立原则,论述了明确"四层次+三重点"之空间策略、建设共享信息库之数据策略、实施统一管理之管控策略、建立绿色共享基础设施之网络化策略的建设性构想。     

国家公园建设发展的国际经验对我国的启示

从世界上第一个国家公园建立至今,国外发达国家在国家公园建设中已进行了150年的探索和实践,并形成了一整套规范化的管理体制,为我国国家公园建设提供了宝贵的经验。本文通过国内外国家公园建设的对比分析,结合我国国家公园体制改革提出政策建议如下:首先,依法立园、依法治园,要依法确立基本管理制度;其次,要以体现和保护国家资源最高价值为立园之本,空间界定及规划发展要注重与之结合;第三,以国家公园体制改革为契机,规范统一我国保护地分类;第四,要把资源保护和政府管理放在首位,整合理顺保护地管理体制;第五,要突出生态保护,实行国家公园分区管理;第六,要大胆改革国家公园财政机制,创新国家公园管理经营多方参与机制;第七,实行"规划—评估"动态调整,合理规划生态旅游项目;第八,创新探索科学家、社区和公众、民间团体多方参与管理机制。     

中国国家公园体制试点的相关概念、政策背景和技术难点

中国的文化与自然遗产地资源丰富、类型多样,但从功能发挥而言,普遍存在没有保护好、没有服务好、没有经营好等共性问题。国际经验说明,国家公园体制是解决其中多数顶级遗产地管理问题的最佳方式。但各方对国家公园的相关概念认识不统一,对中央要求的体制试点工作理解不到位,相关试点工作存在不针对管理问题、不区别自然保护区和国家公园、不聚焦资金机制等共性问题。为此,应根据试点文件,紧扣"统一、规范、高效"做好体制设计,并加强遴选标准、区划方法、资金机制及权属变通控制制度设计等方面的技术工作,以确保实现"保护为主、全民公益性优先"的体制建设目标。     

国家公园建设

正近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》,这标志着试点工作取得重要进展,我国国家公园体制的顶层设计初步完成,国家公园建设进入实质性推进阶段。A统一管理是基础全国政协委员、民盟中央副主席葛剑平指出,建立国家公园体制,需做好系统整合、利益均衡与部门协同,以此根除"九龙治水"的顽疾,修正"碎片化"管理的体制弊端,突破利益固化的藩篱,切实以国家名义护好一方水土。     

美国国家公园管理制度的法治经验与启示

国家公园建设是我国实施最严格生态环境保护制度的代表性举措。国家公园的有效管理和维护需要完善的法治体系作为保障。经过长期的实践和发展,美国国家公园管理制度日趋成熟,在立法体系、管理体制、管理理念、管理路径、限制性规定、司法保障等方面形成了全面且体系化的模式。借鉴美国经验,我国国家公园建设需要从完善法律法规体系、建立统一管理机构、采用生态系统管理方法、实施多元化治理等方面构建科学、高效且法治化的国家公园管理体系。     

论我国国家公园立法的几个维度

2017年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》,并在立法保障部分提出了"在明确国家公园与其他类型自然保护地关系的基础上,研究制定有关国家公园的法律法规"的明确要求。为顺应新时期我国建设国家公园体制的要求,为建立分类科学、保护有力的自然保护地体系提供法律保障,本文结合《建立国家公园体制总体方案》等国家政策要求以及我国环境法治基础,从体系性、超前性、渐进性、本土性、协调性、针对性六个维度,对我国国家公园立法提出了建议。     

依托国家公园体制试点区率先配套建立生态文明制度

建立生态文明八项基础制度存在传统发展方式惯性强大、相关改革不配套、高层级政府在"权"和"钱"方面对基层的支持力度不够等困难。完整建立生态文明体制,更适合从资源价值较高、建设需求迫切、改革难度较小的区域起步,国家公园体制试点区就是这样的区域。考虑不同试点区土地权属、保护需求、人口密度、发展水平等的差异。各地方政府要结合各自特点,从重点领域("权"和"钱"相关制度)率先突破,在领导干部政绩考核、土地管理、生态补偿、绿色发展融资机制等方面体现出特殊性,中央应对地方难以解决的机构编制、土地权属创新和指标调配、资金等方面予以支持。     

原真性、完整性、连通性、协调性概念在中国国家公园建设中的体现

《建立国家公园体制总体方案》中明确提出"建立国家公园的主要目的是保护自然生态系统原真性、完整性",这成为指导国家公园体制试点建设和践行国家公园"生态保护第一"原则的依据。在这一背景下,为了促进科学地建设、高效地管理国家公园,本文明晰了原真性、完整性、连通性、协调性四个重要的概念及其在国家公园体制建设中的指导意义。通过分析具体的国家公园试点区建设案例,提出国家公园在准入与规划技术层面上,保障生态系统完整性是其核心科学依据,规划需要能够维持和促进生态系统本身的自组织能力和恢复能力;在国家公园规划管理层面上,将国家公园视为社会—生态系统,促进人地关系协同发展,既是保障生态系统完整性的必由之路,也是规划合理性与可行性兼顾的具体体现。     

国家公园资金保障机制探讨

我国的国家公园是对保护价值高、功能重要、具有完整生态系统的区域实行最严格保护的一种自然保护地类型,其基本特征是以保护为主和公益性。建立完善合理的资金保障机制则是实现保护为主和公益性的基础。本文分析了我国现行各类自然保护地的资金保障还存在着总量不足,缺乏稳定的资金投入机制;投入和使用结构不合理和为了获得运行经费,过度利用自然资源等突出问题,指出应根据国家公园试点探索和稳定发展的不同发展阶段,采用不同的资金保障机制,试点探索阶段主要采用"政府主导、社会参与、市场运作"的原则,构建多元化资金渠道投入方式,稳定发展阶段则以中央政府财政拨款为主,地方财政投入为辅,社会积极参与的多渠道资金筹措保障机制,同时建立完善的法律法规保障资金投入,以期为建立国家公园体制提供重要保障。