关于我国建立国家公园体制的思考与建议

建立国家公园体制是对我国现行自然保护地体系和管理体制的重大改革,根本目的是为了解决我国自然保护地建设和管理中长期存在的范围交叉重叠、多部门多管理目标影响保护效率、保护与开发利用矛盾日益突出等主要问题。本文从生态系统的整体性保护出发,结合我国国情,参照国际经验,认为建立国家公园体制,首先要构建以自然保护区和国家公园为主体的自然保护地体系,由国家公园主导、科学规划国家公园建设重点区域和规模。同时,建议适时与"大部制"改革相结合,由一个部门负责国家公园管理,统一行使国家公园范围内自然资源资产管理,由另一个部门负责国家公园内自然资源监管、生态保护等职能,实现国家公园和自然保护地统一管理。     

加拿大国家公园体制对中国国家公园体制建设的启示

加拿大是世界上第一个建立国家公园管理机构的国家,其管理体制虽较早成型,但也随着管理理念、国家财力及机构改革在不断创新。加拿大没有采用建禁区的方式来保护国家公园,其在内有社区乃至城镇的情况下不仅不断加强保护,而且调动了各利益相关方"共抓大保护",较好地处理了保护与利用的矛盾。中国在《建立国家公园体制总体方案》提出"实行最严格的保护"和十九大报告提出"建立以国家公园为主体的自然保护地体系"的情况下,应明确"最严格的保护是最严格地按照科学来保护",并在体制试点中借鉴加拿大国家公园体制创新的三点经验:(1)管理理念、管理方式和管理体制与时俱进,且相关科研确保了这种演进成为长进;(2)保护不是严防死守,而是在细化保护需求的基础上人为干预并结合合理利用;(3)在基本保持财政支持为主的情况下采用多种方式形成多种资金来源,既提高效率,又避免财政依赖型懒政。     

国家公园资金保障机制探讨

我国的国家公园是对保护价值高、功能重要、具有完整生态系统的区域实行最严格保护的一种自然保护地类型,其基本特征是以保护为主和公益性。建立完善合理的资金保障机制则是实现保护为主和公益性的基础。本文分析了我国现行各类自然保护地的资金保障还存在着总量不足,缺乏稳定的资金投入机制;投入和使用结构不合理和为了获得运行经费,过度利用自然资源等突出问题,指出应根据国家公园试点探索和稳定发展的不同发展阶段,采用不同的资金保障机制,试点探索阶段主要采用"政府主导、社会参与、市场运作"的原则,构建多元化资金渠道投入方式,稳定发展阶段则以中央政府财政拨款为主,地方财政投入为辅,社会积极参与的多渠道资金筹措保障机制,同时建立完善的法律法规保障资金投入,以期为建立国家公园体制提供重要保障。     

论我国国家公园立法的几个维度

2017年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》,并在立法保障部分提出了"在明确国家公园与其他类型自然保护地关系的基础上,研究制定有关国家公园的法律法规"的明确要求。为顺应新时期我国建设国家公园体制的要求,为建立分类科学、保护有力的自然保护地体系提供法律保障,本文结合《建立国家公园体制总体方案》等国家政策要求以及我国环境法治基础,从体系性、超前性、渐进性、本土性、协调性、针对性六个维度,对我国国家公园立法提出了建议。     

整体性思维背景下的我国自然保护地立法——以法律体系的建构与整合为视角

建立以国家公园为主体的自然保护地体系是目前对于我国自然保护地体系建设的最准确释明,但从目前来看,自然保护地体系建设进程中相关法律法规的失灵和缺位,导致改革进程缺少足够的法律文本和法学理论的支撑。结合现实需求和政策导向,建立相对完善的自然保护地法律体系已经具备了基本条件和动因。此前的自然保护地相关立法活动中,大多以部门主导的还原性立法为主,这导致相关法律立法层级低、适用范围小、利用率不高的情况长期存在于多种自然保护地的管理、保护工作中。在自然保护地法律体系建构、整合的过程中,应当更多地运用整体性思维进行全面考量和制度设计,以期达到自然保护地相关领域的行政主管部门有法可依、权责明确、高效运行的效果,进而建立起完整的在自然保护地基本法指引下的以"国家公园法"、自然保护区法等专项法律及各类地方性法律法规和部门规章组成的自然保护地法律体系。     

生态文明建设背景下中国自然保护地发展的理论思考与创新实践

建立以国家公园为主体的自然保护地体系,从改革角度看是贯彻习近平生态文明思想的重大举措,从国土空间治理角度看是做实生态建设的核心载体和维护其在国家生态安全中的首要地位。为了更好地理解与诠释生态文明建设背景下中国自然保护地的发展规律及其背后的驱动因素,我们邀请了七位来自生态文明和国家公园相关领域的知名专家,就自然保护地的以下方面进行了探讨：生态文明建设、人地关系、人与自然的冲突和共生转换机制、自然保护地的治理体系和中国治理体系对全球生态文明建设的贡献、自然资源资产产权制度、自然保护地的日常管理与监督、自然保护地的生态补偿和特许经营等。主要结论有：（1）只有生态文明体制才能真正使各地地方政府处理好自然保护地的保护与发展关系,而国家公园是生态文明体制改革中整体进展最快、制度改革最系统的领域。（2）要实现“最严格的保护”,在关注自然保护地“地”的同时,强调在“因地制宜”“恋地主义原真性”等视角下考虑“人”（尤其本地居民）在生态系统中的功能和参与方式。（3）自然保护地人与自然冲突的制度成因主要源自不同层级政府之间的利益结构冲突。解决冲突、实现人与自然共生,需要优化治理体系尤其是调整各级政府的责权利...     

我国国家公园建设的总体战略与推进路线图设计

国家公园是我国政府为合理保护和利用自然生态系统、特色景观与历史文化资源,在充分借鉴国际经验基础上,探索实施的区域生态保护重大举措,是我国原有自然保护地体系的重要补充和"升级版"。本文在回顾和总结国内外国家公园建设实践基础上,针对当前我国各类自然保护地交叉重叠、多头管理、综合效益未充分体现等问题,对今后一个时期我国国家公园建设定位、总体战略和实施路线图进行了设计。     

关于自然保护地立法的新思考

本文从新的利益冲突、实践经验、理论研究、执政者立法意志几方面分析我国目前已具备自然保护地立法基本条件和重要机遇,但也存在自然环境保护地立法的法学理论基础还相当薄弱、多学科基础支撑和衔接尚待加强等问题。指出我国自然保护地立法应该是一个综合性的立法体系,理想模式是"基本法+专类保护地法"模式,应是以自然保护地基本法为主干、以国家公园等不同类型的自然保护地法规规章为基础的立法体系,需要通过合理确定"国家公园法"的制度类型,同步开展"自然保护地法"的立法研究来逐步实现。     

新时期我国自然保护地体系建设的环境伦理审视

我国的自然保护地事业取得了长足发展,但存在的问题和矛盾也十分突出,近年来开启了以国家公园为主体的自然保护地体系改革。本文从环境伦理的维度审视了新时期我国自然保护地面临的主要问题,从根源上厘清症结,提出了我国自然保护地在建设过程中应当树立的环境伦理观,并在此基础上明确了不同层级自然保护地的功能定位,形成了基于自然价值的顶层设计初步设想,同时建议在自然保护地建设实践中秉承自然为本、和谐共生、公正共享的环境伦理观,以肩负起我国自然保护地的建设使命。     

国际经验对我国国家公园立法的启示

国家公园是我国自然保护地的最重要类型,以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,加快国家公园立法是我国建立国家公园体制的一项重要保障措施。本文总结了国际上关于国家公园立法的经验,分析了我国现存的自然保护地相关法律法规存在的立法基础薄弱、法律位阶低、法律法规不协调以及缺乏国家公园法律法规等突出问题和不足,提出我国国家公园相关立法首先应确立符合我国国情的国家公园理念和立法目的,制定出台统领各类国家公园等自然保护法律法规的上位法,以及构建体系完备、可操作性强的法律体系框架,组建国家公园等各类自然保护地统一管理机构、确保社区居民的基本权益和鼓励公众参与等具体建议,以期为我国推进建立国家公园体制、改革完善自然保护地管理体制提供借鉴与参考。     

国家公园与区域发展关系研究 ——以上海生态之城建设为例

《建立国家公园体制总体方案》中明确"国家公园实行最严格的保护",许多地方领导因此认为国家公园会成为区域发展的约束。按国际惯例,保护指的是"conservation(Wise Use)"而非严防死守的"protection(No Use)",国家公园最严格的保护是最严格地按照科学进行"Wise Use"。在各地生态保护红线都已落地的情况下,将生态保护红线内的保护地整合设立为国家公园不仅不会带来额外的约束,反而为各地改善生态服务功能、提升资源价值、形成绿色发展方式提供了统筹保护与发展的基地与平台。上海建设生态之城,可以将长江口区域已划入生态保护红线的江、海、岛整合为长江口国家公园,长江口国家公园的建设将使上海不仅整合出世界级的生态资源,还有了促进长三角生态一体化、带动长江大保护"牵一发而动全身"的抓手,且能提升城市生态安全、利于"两山"转化。     

基于自然教育功能的国家公园环境解说系统建设研究

中国将构建以国家公园为主体的自然保护地体系,自然教育是各类自然保护地的主要功能,环境解说系统是发挥自然教育功能的重要途径。本文在论述中国国家公园环境解说发展背景的基础上,结合我国生态文明建设和自然保护地建设进程,提出了符合中国国情的国家公园环境解说系统目标、三维结构、主要功能、本底要素及建设步骤,针对性地总结出了管理体系、规范体系、人才体系、设施体系和保障体系"五位一体"的重点任务,力图为中国自然保护地提升自然教育成效提供理论依据和实践参考。     

法与象:国家公园立法与空间形态国际研讨会成功举办

2020年12月19日,清华大学国家公园研究院成功举办"法与象:国家公园立法与空间形态国际研讨会",同期召开了《国家公园与自然保护地研究书系》新书发布仪式。本次国际研讨会以"法"与"象"为主题,聚焦于国家公园的立法与空间形态两项内容,重点探讨了如何在立法层面为国家公园和自然保护地体系建设提供制度保障,如何规划国家公园空间布局,以及如何有效保护自然生态系统的完整性和原真性。     

构建以国家公园为主体的自然保护地体系

<正>中共十九大报告指出:"构建国土空间开发保护制度,完善主体功能区配套政策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系。"这是以习近平同志为核心的党中央站在中华民族永续发展的高度提出的战略举措。目前,我国已建立了以自然保护区为主体的众多自然保护地,然而,孤立、零散的自然保护地不仅难以满足全方位的生态需求,还存在定位模糊、多头管理、权责不清、空间破碎、交叉重叠、保护空缺等诸多问题。建立以国家公园为主体的自然保护地体系有利于从宏观的尺度维护景观、栖息地及其包含的物种和生态系统的多样性,确保受保护对象的完整性和价值得到长久维持。需按     

建立健全国家公园体制推进生态文明建设——代国家公园制度创新专栏序

中国环境科学研究院和北京师范大学以及住房和城乡建设部城乡规划管理中心研究总结美国、加拿大、日本、法国、新西兰、德国、俄罗斯、南非、法国、澳大利亚的国家公园等自然保护地建设和管理的成功经验与做法,以期为我国建立国家公园体系与体制提供决策参考。同时,立足我国自然保护地建设管理实际,借鉴国际经验,提出符合我国国情的国家公园体制、法规等的建设性意见。本期国家公园制度创新专栏在回顾背景与展望发状态基础上,通过对以上国家和地区的国家公园管理体制和法律法规的梳理和国别比较,提出建立健全我国国家公园体制的思考与建议,以期为我国建立健全国家公园体制推进生态文明建设提供决策参考。     

基于自然资源生态优势的长江国家公园大廊道的构想

长江流域自然资源丰富,拥有数量众多的各级保护地,已建成较为成熟的多种保护类型。为响应长江经济带生态环境保护的要求和我国国家公园体制推广与实践,本文提出建立"长江国家公园大廊道",以实现对长江流域自然资源和保护地整体保护和管理的目标。文章从长江流域建设国家公园大廊道的自然资源优势显著、多种保护地模式并行等基础研究出发,分析了建立大廊道的生态、游憩、美学、科研、经济和历史等多重价值意义,提出整体性与多样性兼备、荒野性与敏感性并存的建立原则,论述了明确"四层次+三重点"之空间策略、建设共享信息库之数据策略、实施统一管理之管控策略、建立绿色共享基础设施之网络化策略的建设性构想。     

我国国家公园法律管理体制的问题及改进

国外在国家公园法律体制领域进行了诸多国家层面整体性立法的尝试,并从立法目的角度明确了国家公园在保护地体系中的位置。而我国国家公园的法律体制尚待建立,应制定统一的"国家公园法",并根据国外经验和我国具体国情,对公众参与制度、分区管理制度进行借鉴。创设我国的国家公园法律体制,需要解决立法缺乏整体性,立法目的不协调,法律位阶较低这三个问题。     

基于细化保护需求的保护地空间管制技术研究——以中国国家公园体制建设为目标

我国国家公园体制建设存在难点:在土地权属大多不属于政府、试点区内原住民众多的情况下,须获得有效管理权并保障保护和实现公益功能必须的资金供给.基于对自然保护区功能区划、管理等方面典型问题的分析,提出了一条以在空间上细化保护需求为特点的保护地空间分区管制技术路线:以“生态系统服务”衡量国家公园这种保护地类型如何实现“保护为主,全民公益性优先”,从生态系统完整性,特别是生物多样性和生态系统服务的角度提出对重点保护对象状态进行空间等级划分,在具体的空间小区制定保护需求清单,并配套环境地役权制度以使空间细化管制能落地.这一方法可以应用于国家公园的空间规划、功能分区及对应的管理制度设计.     

国家公园建设发展的国际经验对我国的启示

从世界上第一个国家公园建立至今,国外发达国家在国家公园建设中已进行了150年的探索和实践,并形成了一整套规范化的管理体制,为我国国家公园建设提供了宝贵的经验。本文通过国内外国家公园建设的对比分析,结合我国国家公园体制改革提出政策建议如下:首先,依法立园、依法治园,要依法确立基本管理制度;其次,要以体现和保护国家资源最高价值为立园之本,空间界定及规划发展要注重与之结合;第三,以国家公园体制改革为契机,规范统一我国保护地分类;第四,要把资源保护和政府管理放在首位,整合理顺保护地管理体制;第五,要突出生态保护,实行国家公园分区管理;第六,要大胆改革国家公园财政机制,创新国家公园管理经营多方参与机制;第七,实行"规划—评估"动态调整,合理规划生态旅游项目;第八,创新探索科学家、社区和公众、民间团体多方参与管理机制。     

论中国国家公园体制建设的六项特征

以国家公园为主体的自然保护地体系建设,将在国家公园管理局的主管下开始新的征程。本文从中国国家公园体制建设的时代背景、地理环境、动力机制、基本目标、地位/规模以及管理难度6个方面进行分析论述,以探讨如何在认识层面更深入、更准确地把握中国国家公园体制建设的特征,并在实践层面根据这些特征细化、完善国家公园体制的建设路径。