治理现代化目标下国家空间规划体系的变迁与重构

基于治理理论,从中央—地方以及政府—市场关系维度,分别揭示了西方发达国家和我国空间规划体系在国家治理变迁影响下的演变历程与总体趋向。国土空间规划是我国面向生态文明建设的重要制度变革与治理体系重构的举措,但是面向国家治理现代化目标,未来我国国土空间规划体系再建构还必须重视三个方面的问题：（1）充分理解“国土空间”的多元价值属性,重视国土空间规划对多元目标的统筹平衡,不能把空间简单化为“自然资源”载体,谨防规划蜕化为单纯的“资源环境管控技术工具”;（2）集权与分权相结合,建立与政府事权相对应、层级差异有序的空间规划体系;（3）高度重视规划研究和非法定规划的作用,为空间规划的科学性提供有力支撑。     

省级“双评价”的理论思考与实践方案——以浙江省为例

资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价（“双评价”）在国土空间规划体系中发挥着重要的基础性作用,是空间决策科学性和空间治理有效性的基本保障。从省级国土空间规划的定位出发,剖析省级国土空间规划对“双评价”科学支撑和简单适用的基本要求,总结当前省级“双评价”面临理论与实践的挑战。在此基础上,构建了一套“三维内涵—一对关系—两种尺度—四个层面”的省级“双评价”方案,深入挖掘资源环境承载的能力、压力、潜力三维内涵,立足于承载力与适宜性之间的逻辑联系,以浙江省为案例,从县级行政区和栅格单元两种尺度开展了“双评价”实践,并从优势短板识别、要素空间统筹、开发时序安排及空间格局优化四个层面支撑省级国土空间规划的编制。旨在为省级“双评价”提供一种可行、科学、实用的评价框架,为国土空间规划中布局优化、结构调整、指标分解等实践提供支撑。     

基于全链条治理的国土空间规划传导体系及路径

国土空间规划传导应是覆盖规划编制、实施管理、监督反馈各个环节的全过程传导。基于国土空间治理体系和治理能力现代化的三个“需求面”,剖析传统空间规划传导的“不适应性”,并从全尺度、全过程、多向度的全链条治理逻辑出发,构建与新时期国土空间治理需求与规划体系相匹配的“三链协同”传导体系及“空间链”“时间链”“反馈链”传导路径。即覆盖“编制—实施—监督”多环节、全过程的国土空间治理闭环体系;纵向到底、事权清晰的全尺度空间传导链条,横向到边、面向实施的全过程时间传导链条以及多元共治、动态维护的多向度反馈传导链条;以期为国土空间规划传导实施提供理论与实践借鉴。     

碳中和目标下的国土空间格局优化：理论框架与实践策略

国土空间规划是在基础层面引导土地利用、生态保护、产业布局、城乡建设和区域开发的国家基础性、约束性规划。在当前“双碳”战略背景下,将碳中和目标纳入国土空间规划和治理体系,对于从基础层面推动经济社会系统全面低碳转型具有重要意义。本文构建了碳中和目标下国土空间格局优化的理论框架,分析了国土空间格局、人地关系与碳收支的内在关系。从“经济—社会—生态”复合系统的视角探讨了碳中和目标下国土空间格局优化和调控机理;从国土空间碳收支核算体系、面向碳平衡的“双评价”方法、国土空间碳风险监测与评价、碳排放空间约束下的三线划定、碳达峰与产业空间结构调控等方面提出了面向碳中和的国土空间格局优化路径;从差别化的生态碳汇提升方案、符合中国国情的国土空间碳收支核算体系、面向碳中和目标的国土空间规划管控方案、基于生命周期的建设用地碳排放评估、低碳高效的国土空间治理体系、多层次国土空间碳补偿体系构建等方面,提出了碳中和目标下国土空间格局优化的关键领域。     

江西省“三线冲突”空间特征及其强度影响因素

科学划定“三线”（城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线）有利于合理安排国土空间资源,识别“三线冲突”强度影响因素,可加深对国土空间规划的认识。以省级空间规划试点区——江西省为例,通过“三线冲突强度指数”识别不同区域“三线冲突”差异,利用空间自相关分析探究空间特征,并应用地理加权回归模型分析不同冲突类型的影响因素。结果表明：研究区内,城镇—生态、城镇—农业、生态—农业、城镇—生态—农业冲突面积分别为4305.791 km²、2892.894 km²、1845.341 km²、159.444 km²,各类型冲突存在明显的空间聚集性;固定资产投资强度、建设用地适宜区面积占比和地形位指数分别为城镇—生态、城镇—农业和生态—农业冲突强度的主要影响因素,城镇化率和距河流距离对城镇—生态—农业冲突强度具有影响作用。研究结果可为今后合理布局“三线”、实现国土空间结构优化提供参考依据。     

基于居民行为的三生空间识别与优化分析框架

“三生空间”是人类经济、社会活动的基本载体,也是人类精神和文化需求的空间反映。识别“三生空间”范围、了解居民“三生”需求、调整“三生空间”供给、统筹“三生空间”功能是国土空间规划内容的核心,也是当前实现治理能力现代化和新时代高质量发展的重要前提。从当前国土空间规划编制的需求出发,依据行为科学和行为地理学等理论方法,探讨了“三生行为”与“三生空间”的理论关联,进而遵循“需求分析与空间识别—问题诊断与目标确定—作用机理与耦合关系—空间优化与政策建议”分析思路,构建基于居民行为的“三生空间”优化分析框架。将居民行为研究与空间供需结合起来,可为国土空间规划工作提供“人本化”的理论框架与新思路。     

“时—空—人”交互视角下的国土空间公共安全规划体系构建

公共安全事件是特定情境下“时—空—人”多要素交互作用时空过程的结果,国土空间公共安全规划和相应的能力建设是应对公共安全事件长期而重要的抓手。在构建公共安全规划中“时—空—人”互动的研究框架基础上,分别对“预防、预警、应急、灾后”四个阶段的相关研究和工作重点进行审视,并在此基础上构建国土空间公共安全规划的内容、技术方法和保障支撑体系。首先,在内容体系方面,与国土空间规划的全国—省—市—县—镇等多层级规划编制体系和全国一盘棋的应急响应机制相适应,开展综合规划与专项规划编制,重点解决面向应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等方面的空间、设施、应急等方面的规划和管理问题;在技术方法体系方面,构建和完善公共安全事件的时空要素识别与分析、时空过程模拟与预警分析等方法和技术支撑体系;在保障支撑体系方面,基于时空大数据的新基建建设,构建和完善时空可达的公共安全设施体系和公共安全导向下的社会治理体系。     

新时期国土空间安全背景下的空间规划系统思考

当前,国土空间治理模式正由原空间规划“集群”向统一的国土空间规划转变,国土空间安全这一空间发展底线问题成为规划各界热议的焦点。基于系统理论,梳理了国土空间及其规划系统,重点分析了具有什么系统性质的空间规划才能更好地保障国土空间安全。研究表明：（1）国土空间规划完善的法律体系与科学的系统接口是保障国土空间系统安全的关键; （2）国土空间规划立法,应构建以国土空间规划法作为基本法,形成以法律法规、标准体系为核心的结构清晰、内容统一的法规体系,以使空间规划系统结构合理;（3）系统接口方面,建立以硬件接口和软件接口为主要类型、国土空间规划全生命周期为核心的三维系统接口,实现“五级三类四体系”的三维衔接。     

国土空间规划大数据应用方法框架探讨

新时代国土空间规划的核心目标为“满足人民对美好生活的需求”和“自然资源保护”并重。作为国家部门调整后的新规划类型,国土空间规划编制的方法研究整体缺乏,学者主要聚焦于自然资源本身的禀赋情况,利用传统统计、空间及调查数据和统计分析、空间分析及归纳演绎等方法对国家及省域层面的国土空间承载力与适宜性进行静态评价,对生态红线、基本农田保护线、城镇开发边界进行刚性划定。然而,现有研究较少考虑人类活动对国土空间利用的动态影响,缺乏对新发展趋势之下的生态空间、农业空间及城镇空间的科学安排。本文引入能够直接反映人类活动时空变化的大数据,重点从国土空间适宜性评价、生态空间规划、农业空间规划及城镇空间规划四个环节探讨了大数据应用的方向与具体方法框架,强调“自然空间”+“社会经济活动”相互作用下的国土空间规划编制的科学化路径。     

生态—社会经济系统耦合方法在县域国土空间生态修复规划中的运用——以四川威远县为例

国土空间规划体制具有强烈生态指向意义,生态安全已是国土空间安全的重点。以四川省威远县为研究对象,针对县域生态国土空间的生态资源破坏、生态系统紊乱等问题,利用生态—社会经济系统耦合方法,从要素修复、结构优化、系统价值提升三个角度构筑系统耦合度评价指标体系,计算系统耦合度及子系统综合功效,综合耦合系统时空格局变化分析得出县域生态修复安全目标格局与生态修复对策。研究结果表明：（1）县域生态修复规划具有目标多层次性、系统复合性及途径多样化性,可从宏、中、微观层级提出对策。（2）系统耦合度在0.457~0.497区间浮动,耦合系统现处于拮抗时期向磨合时期发展。（3）依据系统耦合度、子系统综合功效及指标影响度构建“点—线—面”的生态修复格局。研究提出应对县域尺度的生态修复专项规划方法和实践运用,可为当前县域国土空间规划编制提供新的思路和方法。     

面向实施的市级国土空间规划传导思路与技术方法

规划传导是保障国土空间规划实施的关键环节,从理念层面的治理转型、规则层面的事权匹配、空间层面的要素管理入手,对市级规划传导的技术思路与方法途径进行了研究。研究表明：空间规划具有的基础性、有限性和动态性等特征是规划传导的基础出发点,应建立起涵盖理念宽度、事权力度和要素精度的规划传导框架。在此基础上提出双向反馈、权责清单、刚弹结合、尺度容差、动态平衡等技术思路来分步推进规划传导,并以广州为例提出了规划传导实施层面的方法途径,为建立能用、管用、好用的规划传导政策规则和体制机制,为完善国土空间规划体系和推动规划有效实施提供研究支撑。     

市域国土空间格局多维度分解与传导路径

国土空间格局对协调区域保护与开发具有重要保障作用,其基本前提在于厘清国土空间格局内涵并构建科学有效的传导路径。由此提出国土空间格局多维度分解与传导路径研究框架,围绕生态保护、农业生产和城镇建设三个方面开展适宜性评价,基于国土空间潜在冲突识别与调解机制实现国土空间重构,运用区位熵识别优势功能分区,进而构建战略格局,并以东营市为例开展案例研究。研究发现：东营市国土空间适宜性表现为“生态保护重要、农业生产和城镇建设适宜”,潜在冲突以中度为主;国土空间重构包括农业空间、生态空间和城镇空间,地理单元的空间分异和行政单元的面积占比差别明显;优势功能分区包含重要生态功能区、农产品生产区、城市化发展区和弹性发展区,提供了分区分类的差别化管控策略;国土空间保护与开发战略格局包括“一心一屏一廊”的生态保护格局、“一圈两区”的开发利用格局和“两带”的弹性发展格局,树立了可持续国土空间利用的目标引领。研究结果可为新时期国土空间规划编制与实施以及协调区域国土资源有效配置提供有益借鉴。     

面向国土空间规划实施监督的监测评估预警模型体系研究

国土空间规划监测评估预警是监督规划实施管理、保障规划实施成效的重要手段,也是实现“可感知、能学习、善治理、自适应”智慧规划转型的关键支撑。针对当前国土空间规划监测评估预警研究重机制、轻理论,以及缺乏一套科学可用的监测评估预警技术方法支撑的不足,在系统分析国土空间规划监测评估预警目标与内涵的基础上,构建以人工智能（Artificial Intelligence）、大数据（Big Data）、云计算（Cloud Computing）等新型信息技术(“ABC”技术）为支撑,覆盖国土空间规划“监测—评估—预警”业务全生命周期的应用模型体系,并结合信息系统建设案例,介绍了基于“ABC”技术的国土空间规划监测评估预警模型体系对实现各地国土空间规划“动态监测、精准评估、及时预警”的重要支撑作用。     

国土空间用途管制的改革逻辑及其规划响应路径

在完善生态文明制度体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的宏观背景下,系统梳理土地用途管制制度起源、实施特点、成效与不足,重点解析土地用途管制向国土空间用途管制转型的改革逻辑及其对国土空间规划的具体要求,为完善国土空间规划体系提供借鉴。研究结果表明：（1）土地用途管制制度突出强调对耕地的保护,以新增建设用地为主要管控对象,建立了土地用途分类—规划—计划—审批—监管的完整管控链条,在保护耕地、保障粮食安全、倒逼节约集约用地和提高依法依规用地意识等方面取得了较好成效,但仍存在覆盖范围不全、管制刚性过强、生态用地管制乏力等不足。（2）国土空间用途管制以生态文明建设为逻辑起点,通过单一地类保护向空间统筹转型、地类管制向空间管控转型、指标传导为主向指标与分区相结合转型、底线约束向约束与引导并重转型,构建面向全过程、多样化的管制规则体系,完善空间传导机制,进而实现所有国土空间全要素统一管制。（3）面对国土空间用途管制的时代需求,国土空间规划改革应在系统性、整体性的规划管控指标体系、覆盖全域、上下衔接的规划分区体系、底线约束与激励引导相结合的规划实施弹性机制以及“全链条”管理机制等方面做出积极响应,进而实现不同层级国土空间规划和用途管制的统筹协调管控。     

生态文明视角下的国土空间底线管控：“双评价”与国土空间规划监测评估预警

生态文明新时代下的空间规划体系对国土空间底线管控提出了明确要求,“双评价”与国土空间规划监测评估预警是底线思维的体现。研究“双评价”与国土空间规划监测评估预警在国土空间底线管控中的作用和地位,通过国土空间规划“一张图”实施监督信息系统的建设,对二者的联系及其相互作用进行体现,构建二者的联动方式,服务于国土空间底线管控及治理的全过程。“双评价”与国土空间规划监测评估预警共同组成底线管控的两个阶段,前者是开展底线管控的基础,后者是底线管控的路径和手段,两者皆是生态文明新时代下国土空间规划底线管控的重要工具,需以国土空间规划“一张图”实施监督信息系统为基础加强两者的有机结合。     

“国土空间”内涵辨析与国土空间规划编制建议

科学辨析“国土空间”概念内涵是推进国土空间规划编制、完善国土空间规划理论的前提。应根据国土空间治理需求变化和学科理论发展需要,及时更新完善对“国土空间”的理解。本刊邀请15位青年学者研讨“国土空间”的概念内涵及国土空间规划编制建议,主要观点如下：（1）国土空间是复杂的人地耦合系统,具有构成要素多元性、时空尺度嵌套性等特征。需要用山水林田湖草沙是一个生命共同体的思维,进行国土空间的综合开发利用与系统修复保护,提出基于自然的空间治理方案。（2）国土空间是“流”所构建的网络空间,是不同利益主体组成的关系空间和为精细化治理服务的可计算领域。需要通过“流空间”进行国土空间的整合,推动区域之间资源和要素的共享,实现协同发展;也需要重视人地关系和人际关系的重构,协调多元主体的利益诉求,实现和谐发展;还需要完善国土空间开发管控的技术手段,平衡国土空间规划中的灵活性与统一性矛盾。（3）国土空间是有温度的空间。需要充分感知国土空间的风险性、适宜性、约束性、可达性,编制“以人民为中心”的国土空间规划,提升国土空间的人文关怀、生态功能和美学价值。（4）国土空间是国土空间规划和空间治理的对象,是具体的海洋空间、乡村空间、文化空间等,具有载体属性、资产属性、权利属性等,需要在国土空间规划中实现资源资产统一管理,彰显其经济价值、社会价值和生态价值,满足高质量发展和高品质生活对国土空间的多样化需求。     

流动性视角下的国土空间安全及规划应对策略

人员、物资、能源资源等要素在不同层级空间的频繁流动,持续重构人类活动与自然环境关系,并对国土空间安全产生影响。从流动性视角进行国土空间安全探讨,提出在活动承载安全、资源与生态安全基础上,应考虑要素流动与人类活动、资源环境的耦合性及其潜在风险。流动性与国土空间安全的关系可以从“流”空间与场所空间耦合、“供—流—需”协调与资源配置安全、要素流与国土空间系统韧性三个方面来表征。以生态、水、粮食、经济、社会等安全塑造为目标,立足于各类要素流对人地关系系统影响的不确定性,以及自然灾害、突发公共安全事件等极端条件下的流动性风险,通过合理引导资源配置、科学布局国土空间要素等手段,实现人类活动、自然环境系统之间的自适应与良性反馈调节,形成安全韧性的国土空间格局与框架。在国土空间规划中,需要进行要素流与国土空间开发保护的耦合协调性分析评价,建立“形”与“流”结合的国土空间结构优化分析方法,增强不同空间的功能弹性以适应要素流动和活动集聚的不确定性,建立供需协同的国土空间支撑体系。研究对提升国土空间可持续发展水平以及保障人类生存安全具有重要意义。     

海洋生态文明建设背景下的海洋资源经济与海洋战略

发展海洋经济,建设海洋强国,需要从国家战略角度关心海洋、认识海洋、经略海洋。为了系统认知海洋生态文明建设背景下我国海洋资源经济与海洋战略,邀请了九位来自海洋相关领域的知名专家,就海洋生态文明建设、海洋国土空间规划、海洋生态牧场建设、海岸带生态修复、海洋战略性新兴产业、海洋科技发展、深海矿产资源开发、海洋地缘政治和中国参与全球海洋治理等前沿研究领域进行了交流访谈。结果认为：（1）海洋生态文明建设是海洋强国建设的重要组成部分,海洋生态文明建设要明确美丽海洋建设目标、掌握海洋生态系统方法、坚持陆海统筹重大谋略、构筑海洋生态文明制度体系。（2）国家海洋空间规划要整合现有涉海规划,合理开发、利用与保护海洋资源,创新规划技术与规划治理理念,强化海洋空间管制指标、海洋空间发展能力和海洋空间治理地方特色机制等方面的创新。（3）海洋牧场建设要聚焦产业链条,推进“全域型”海洋牧场建设;强化原创驱动,构建“全域型”海洋牧场技术体系;倡导融合发展,培育“全域型”海洋牧场新业态。（4）“以自然恢复为主”的海岸带生态修复强调运用陆海交错区域空间布局优化和资源管理优化的技术,充分考虑海岸带生态系统自然恢复的过程和机理,提高生态修复的效率。（5）海洋战略性新兴产业的发展要把握数字经济大势,着力发展智能制造,加快升级产业结构,坚持绿色低碳发展,主动衔接区域战略。（6）海洋科技未来发展的重点任务是聚焦深海、极地战略新领域,提升关键海域实时精细观测和预报能力,聚焦海洋资源、能源集约利用,加强海工装备关键核心技术研发。（7）深海矿产资源开发需加强国际合作,开展多学科调查、长周期监测,加强深海开发技术研发,评估深海采矿环境影响,减少深海开发过程对海洋环境的扰动,实现深海采矿和深海环境保护的协调发展。（8）我国需要实施一种空间差异化且有针对性的海洋地缘战略,服务于台湾统一和领土争端、服务于海洋权益维护和海洋资源利用,服务于海洋运输安全和海洋生态环境安全,并最终服务于海洋命运共同体构建。（9）实施中国海洋空间规划技术输出“走出去”战略、积极推进中国海外园区“节点网络体系”构建战略、实施面向“一带一路”倡议需求的人才培养和实训战略,为全球海洋治理提供必要的空间支点和技术支撑。