面向国土空间规划的“双评价”：挑战与应对

面向国土空间规划的科学性、可操作性、层级性等内涵,探讨了资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价（“双评价”）与国土空间规划之间的基本逻辑问题、应用挑战与应对方法。通过系统梳理“双评价”的理论发展和相关政策响应,剖析了“双评价”在应用探索、内涵扩充、系统支撑三个阶段的研究重点和服务目标,阐明了承载力评价与适宜性评价之间关联逻辑的演进历程。总结了当前“双评价”在应用上的几个关键挑战：一是“双评价”应用于“三区三线”划定的逻辑尚未明确;二是当前承载能力评价与未来规划决策之间存在逻辑悖论;三是“双评价”在不同层级国土空间规划中传导失灵;四是两个评价之间的关联逻辑仍存在争议。为此,提出了应对“双评价”挑战的四点建议：深化理论认知、拓展评价维度、建立传导机制、厘清内在关系,以提升“双评价”对国土空间规划决策的支撑能力。     

省级“双评价”的理论思考与实践方案——以浙江省为例

资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价("双评价")在国土空间规划体系中发挥着重要的基础性作用,是空间决策科学性和空间治理有效性的基本保障。从省级国土空间规划的定位出发,剖析省级国土空间规划对"双评价"科学支撑和简单适用的基本要求,总结当前省级"双评价"面临理论与实践的挑战。在此基础上,构建了一套"三维内涵—一对关系—两种尺度—四个层面"的省级"双评价"方案,深入挖掘资源环境承载的能力、压力、潜力三维内涵,立足于承载力与适宜性之间的逻辑联系,以浙江省为案例,从县级行政区和栅格单元两种尺度开展了"双评价"实践,并从优势短板识别、要素空间统筹、开发时序安排及空间格局优化四个层面支撑省级国土空间规划的编制。旨在为省级"双评价"提供一种可行、科学、实用的评价框架,为国土空间规划中布局优化、结构调整、指标分解等实践提供支撑。     

省级“双评价”的理论思考与实践方案——以浙江省为例

资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价（“双评价”）在国土空间规划体系中发挥着重要的基础性作用,是空间决策科学性和空间治理有效性的基本保障。从省级国土空间规划的定位出发,剖析省级国土空间规划对“双评价”科学支撑和简单适用的基本要求,总结当前省级“双评价”面临理论与实践的挑战。在此基础上,构建了一套“三维内涵—一对关系—两种尺度—四个层面”的省级“双评价”方案,深入挖掘资源环境承载的能力、压力、潜力三维内涵,立足于承载力与适宜性之间的逻辑联系,以浙江省为案例,从县级行政区和栅格单元两种尺度开展了“双评价”实践,并从优势短板识别、要素空间统筹、开发时序安排及空间格局优化四个层面支撑省级国土空间规划的编制。旨在为省级“双评价”提供一种可行、科学、实用的评价框架,为国土空间规划中布局优化、结构调整、指标分解等实践提供支撑。     

面向国土空间规划的“双评价”：抗解问题与有限理性

资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（即“双评价”）被视为国土空间规划编制的科学基础和约束条件。通过分析和总结当前国土空间规划编制中开展的“双评价”工作,发现“双评价”在发挥积极作用的同时,仍然存在对影响资源环境承载力能力和国土空间开发适宜性的科学机理认识不足、评价技术方法不完善、应用制度不健全等问题。未来需要面向生态文明理念下国土空间规划的现实需求,完善“双评价”的科学逻辑、技术逻辑和应用逻辑,提升“双评价”的科学性和实用性。同时,也应认识到国土空间规划本质上是个抗解问题,“双评价”只能发挥有限理性作用,应重视通过沟通交流、公众参与等方式应对国土空间规划编制中的具体问题,避免陷入技术决定论的误区。     

科学理性与决策机制：“双评价”与国土空间规划的思考

"双评价"是国土空间规划体系具有前置和基础性作用的制度设定与技术基础。结合实践案例对"试行指南"进行理论思考,结果发现:"双评价"的技术、逻辑路径内含有科学问题和假设;同时,对制度建构具有约束和纠偏作用。"双评价"发挥有效作用需兼顾科学性和政策性,也因此难以两全齐美。技术方法和数据方面存在"加合困境""分解困境"和"排序困境"。合理有效的"双评价"需要提高两个评价内容的技术合理性,并通过两者耦合进一步提升合理性。也要充分适应决策机制与主体目标,认识科学研究与决策支持研究之间的差异,根据不同层级地方政府事权层级和分工关系优化分析评价方法。结论对"双评价"定位优化与技术逻辑改进有实践指导意义。     

基于国土空间规划的大运河国家文化公园建设实施路径探索

作为中国“十四五”时期重点任务,大运河国家文化公园建设仍面临着建设项目落地难、开发与保护冲突、跨区域统筹等多重挑战。基于已出台的大运河相关规划和国土空间规划成果,梳理“两大体系、三种类型、四个层级”的大运河现有规划体系,解析五大板块和四类要素的空间类内容,围绕现有规划间“规划层级缺位、衔接机制不明、核心内容重叠”的空间衔接问题,提出“强化空间专项规划以完善专项规划体系、统一规划编制管理过程以实现规划间有效衔接、明确编制技术要点以加强空间类内容传导落实”三条核心路径。旨在探索落实大运河国家文化公园建设空间需求与国土空间规划衔接的具体路径,同时提升专项规划与国土空间规划有效传导的可操作性。     

国土空间规划中的承载力反思：概念、理论与实践

资源环境承载力是国土空间规划的科学基础和约束条件。通过梳理承载力概念、理论和实践应用的发展,指出其在研究应用中存在概念边界模糊、评价偏向于指标计算、承载力传导机制研究不足等问题。国土空间规划体系改革,以及新时代生产生活和发展方式变革对国土空间规划提出了新的要求。支撑空间规划编制的承载力评价应进一步明确承载力的概念内涵、明晰承载力内在机制、构建承载力评价体系;在实践应用中应当根据国土空间规划和空间治理的新变化新需求,支撑空间规划的新目标、切合空间治理的新模式、顺应空间治理的新手段,为确定国土空间开发利用与保护修复的主要指标、战略部署,以及指标约束传递与地域功能传导等提供科学依据。     

基于自然资源本底的国土空间规划现状一张图构建及应用——以青岛市为例

国土空间规划体系构建工作已经全面展开,清晰详实的现状图和数据是摸清自然资源家底的重要基础,也是编制国土空间规划的重要支撑。而当前国土空间现状数据的用地分类标准、数据精度和应用目标等尚不统一。基于遥感影像、地理国情和互联网POI等多源数据进行国土空间现状一张图研究,综合现有用地分类标准和数据精度,构建青岛市国土空间规划现状一张图。在此基础上,探讨国土空间规划一张图应用方向,包括青岛市"三生空间"和资源环境研判分析,以及城镇建设适宜性、生态服务功能重要性和农业生产适宜性分析等内容。国土空间规划现状一张图的构建,对于明确资源利用上限与环境质量底线,规范国土空间规划数据,以及支撑国土空间规划编制和管理具有重要作用。     

基于自然资源本底的国土空间规划现状一张图构建及应用——以青岛市为例

国土空间规划体系构建工作已经全面展开,清晰详实的现状图和数据是摸清自然资源家底的重要基础,也是编制国土空间规划的重要支撑。而当前国土空间现状数据的用地分类标准、数据精度和应用目标等尚不统一。基于遥感影像、地理国情和互联网POI等多源数据进行国土空间现状一张图研究,综合现有用地分类标准和数据精度,构建青岛市国土空间规划现状一张图。在此基础上,探讨国土空间规划一张图应用方向,包括青岛市“三生空间”和资源环境研判分析,以及城镇建设适宜性、生态服务功能重要性和农业生产适宜性分析等内容。国土空间规划现状一张图的构建,对于明确资源利用上限与环境质量底线,规范国土空间规划数据,以及支撑国土空间规划编制和管理具有重要作用。     

市级国土空间规划核心指标纵向传导研究——以湖南省常德市为例

核心指标纵向层级传导作为市级国土空间规划的关键内容,对市域国土空间格局优化及规划统筹具有重要意义。针对当前指标传导研究不充分、不精细等问题,遵循“核心传导指标选择→指标传导技术逻辑构建→情景模拟预测”的研究思路,以常德市为例研究其2035年国土空间规划“市→县（区）”的核心指标传导。结果表明：（1）基于“指标全域总量预测—指标空间布局模拟—指标分区分类传导”的传导技术逻辑,通过SD与GeoSOS-FLUS模型的耦合集成利用,可有效实现市级国土空间规划核心指标“自上而下”与“自下而上”相结合的科学传导。（2）构建“人—地—业”协调的常德市国土空间利用SD模型,预测获得2035年市域核心指标总量,相应国土利用综合效益达12994.25亿元,相比2018年提升207.75%。（3）从指标传导结果来看,2035年常德市各县（市、区）社会经济类指标除常住人口规模指标外均保持增长趋势,边界类指标实现“只增不减”,用地类指标变化各异,但总体契合常德市主体功能区建设方向,核心指标传导结果符合实际。     

基于红色旅游的国土空间规划层级传导与冲突协调研究

以跨行政区域线状分布且多与自然资源相伴而生的红色旅游资源为切入点,针对区域红色旅游与国土空间规划拟合错位、红色旅游与三条控制线相互交织等问题,围绕国土空间规划层级传导和冲突协调展开探讨：以纵横传导双向引擎的方式构建分层次有传导的红色旅游空间体系,从而打破红色旅游区域协调和用地管制的问题;科学合理地协调红色旅游与三条控制线的冲突,当红色旅游与生态保护红线和永久基本农田红线冲突时应强调在保护中发展,在城镇开发边界内的红色文化资源应强调在发展中保护。本文旨在为红色旅游在国土空间规划体系下探索一条高质量发展路径,同时提高国土空间规划编制和三条控制线划定的科学性和可操作性。     

生态文明视角下的国土空间底线管控：“双评价”与国土空间规划监测评估预警

生态文明新时代下的空间规划体系对国土空间底线管控提出了明确要求,"双评价"与国土空间规划监测评估预警是底线思维的体现。研究"双评价"与国土空间规划监测评估预警在国土空间底线管控中的作用和地位,通过国土空间规划"一张图"实施监督信息系统的建设,对二者的联系及其相互作用进行体现,构建二者的联动方式,服务于国土空间底线管控及治理的全过程"。双评价"与国土空间规划监测评估预警共同组成底线管控的两个阶段,前者是开展底线管控的基础,后者是底线管控的路径和手段,两者皆是生态文明新时代下国土空间规划底线管控的重要工具,需以国土空间规划"一张图"实施监督信息系统为基础加强两者的有机结合。     

智能技术辅助的市（县）国土空间规划编制研究

智慧社会的出现与发展影响着人地关系,而智能技术作为智慧社会崛起的主要动力与发展的重要支撑,正在改变着国土空间的保护、开发与治理模式,也对国土空间规划编制方法提出了新要求。当前规划编制中,智能技术在国土空间规划中的应用虽然已经有了一定的探索,在技术层面也有很多实践,但缺少对智能技术应用于国土空间规划的整体性思考。基于“生态文明”基础与“以人为本”的核心理念,在对传统规划编制与当前智能技术应用梳理的基础上,从智能感知与收集、智能分析与处理、智能评估和智能决策四个方面,系统地构建全流程的智能技术辅助国土空间规划编制的框架,以适应当前国土空间规划提出的新要求,辅助编制更合理、科学、智慧的方案。     

资源跨区域流动视角下的承载力评价——一个动态评价框架及其应用

资源环境承载力是衡量区域资源基础条件、指导国土空间布局的重要依据。针对当前承载力评价中动态承载机制不够清晰、资源要素动态性评价不够充分等问题,从开放系统角度反思承载力的时空动态性,探索资源、环境、社会经济以及人口四个子系统间的关联耦合机制,讨论资源流动对资源流入地和流出地承载规模及承载质量的影响,构建了一个适用于县域资源环境承载力动态评价的理论框架,并将其应用于天津市武清区。实证结果表明：相较于静态评价,该框架下的动态承载力评价结果更贴近于地方资源环境支撑的真实情况,对于地方层面的国土空间规划决策和区域层面的资源空间优化具有一定支撑作用。     

科学理性与决策机制：“双评价”与国土空间规划的思考

“双评价”是国土空间规划体系具有前置和基础性作用的制度设定与技术基础。结合实践案例对“试行指南”进行理论思考,结果发现：“双评价”的技术、逻辑路径内含有科学问题和假设;同时,对制度建构具有约束和纠偏作用。“双评价”发挥有效作用需兼顾科学性和政策性,也因此难以两全齐美。技术方法和数据方面存在“加合困境”“分解困境”和“排序困境”。合理有效的“双评价”需要提高两个评价内容的技术合理性,并通过两者耦合进一步提升合理性。也要充分适应决策机制与主体目标,认识科学研究与决策支持研究之间的差异,根据不同层级地方政府事权层级和分工关系优化分析评价方法。结论对“双评价”定位优化与技术逻辑改进有实践指导意义。     

国土空间规划大数据应用方法框架探讨

新时代国土空间规划的核心目标为“满足人民对美好生活的需求”和“自然资源保护”并重。作为国家部门调整后的新规划类型,国土空间规划编制的方法研究整体缺乏,学者主要聚焦于自然资源本身的禀赋情况,利用传统统计、空间及调查数据和统计分析、空间分析及归纳演绎等方法对国家及省域层面的国土空间承载力与适宜性进行静态评价,对生态红线、基本农田保护线、城镇开发边界进行刚性划定。然而,现有研究较少考虑人类活动对国土空间利用的动态影响,缺乏对新发展趋势之下的生态空间、农业空间及城镇空间的科学安排。本文引入能够直接反映人类活动时空变化的大数据,重点从国土空间适宜性评价、生态空间规划、农业空间规划及城镇空间规划四个环节探讨了大数据应用的方向与具体方法框架,强调“自然空间”+“社会经济活动”相互作用下的国土空间规划编制的科学化路径。     

黔西南喀斯特地区国土空间规划“双评价”技术与实践:以义龙新区为例

国土空间规划是落实主体功能区战略、绘制未来“美丽国土一张蓝图”的重要抓手,资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价是国土空间规划编制的前提和基础.以贵州省黔西南布依族苗族自治州义龙新区为研究对象,围绕生态保护、农业生产、城镇建设功能特征,以定量方法为主、定性方法为辅,依次开展了资源环境要素单项评价、资源环境承载能力集成评价、国土空间开发适宜性评价,并与现状土地利用进行对比,识别其国土空间开发问题和潜力.结果表明:①义龙新区生态保护极重要区面积占比为36.93%,农业生产适宜区面积占比为24.84%,城镇建设适宜区面积占比为25.08%,三者可分别作为重点生态功能区、农产品主产区、城市化发展区.②生态保护极重要区中基本农田面积为23.60 km2、一般农用地面积为15.21 km2,农业生产不适宜区中基本农田面积为72.17 km2、一般农用地面积为27.63 km2,地块功能指向重叠性较大,建议结合城市发展意向,明确不同区域功能指向的侧重.③后备耕地面积为131.87 km2,后备建设用地面积为114.85 km2,与实地核查结果相符.研究显示,构建的喀斯特地区“双评价”方法体系可以很好地应用于区域国土空间规划,实现了格网单元地域功能优化分区.      

市域国土空间格局多维度分解与传导路径

国土空间格局对协调区域保护与开发具有重要保障作用,其基本前提在于厘清国土空间格局内涵并构建科学有效的传导路径。由此提出国土空间格局多维度分解与传导路径研究框架,围绕生态保护、农业生产和城镇建设三个方面开展适宜性评价,基于国土空间潜在冲突识别与调解机制实现国土空间重构,运用区位熵识别优势功能分区,进而构建战略格局,并以东营市为例开展案例研究。研究发现：东营市国土空间适宜性表现为“生态保护重要、农业生产和城镇建设适宜”,潜在冲突以中度为主;国土空间重构包括农业空间、生态空间和城镇空间,地理单元的空间分异和行政单元的面积占比差别明显;优势功能分区包含重要生态功能区、农产品生产区、城市化发展区和弹性发展区,提供了分区分类的差别化管控策略;国土空间保护与开发战略格局包括“一心一屏一廊”的生态保护格局、“一圈两区”的开发利用格局和“两带”的弹性发展格局,树立了可持续国土空间利用的目标引领。研究结果可为新时期国土空间规划编制与实施以及协调区域国土资源有效配置提供有益借鉴。     

生态文明视角下喀斯特地区“双评价”研究——以生态敏感区宁远县为例

精简"双评价"流程、融合评价机制,基于生态文明视角构建具有喀斯特地区特色的指标体系,刻画国土空间开发与保护格局特征,对于生态敏感脆弱区可持续发展具有重要指导意义。分别从生态、农业与建设三个视角构建指标体系,将资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价指标整合,从国土的用途功能出发,提供一个全新的评价思路,测算宁远县国土对于不同功能的适宜程度。结果表明:(1)宁远县生态保护重要性总体较高,不同等级、地区空间集聚和分异特征明显,呈南北两侧高、中部和西部偏低的分布格局,需重点加强南北两侧生态空间的保护力度,满足国家提倡的生态文明建设要求;(2)农业生产适宜性总体较低,适宜生产区域主要以城区中心分割线为轴带,呈东、西两侧对称分布格局,和生态保护空间存在一定冲突,需合理优化农业生产结构和布局,保障区域粮食和生态的"双安全";(3)建设开发适宜性总体上较低,中心外围分布格局特征显著,以中心城区为核心并向四周辐射递减,需节约集约利用国土资源,适当调整和转变发展利用方式,协调"三生空间"关系;(4)以中心县城为核心,"三环带放射式"的国土开发与保护空间格局特征明显,建设—农业—生态空间呈"同心圆"圈层结构分布;(5)多宜、双宜、单宜与不宜空间面积依次为36672.67 hm2、32276.11 hm2、181022 hm2、175.46 hm2,分别占宁远县国土的14.66%、12.90%、72.37%、0.07%。从生态文明视角开展喀斯特地区"双评价"研究,更为精细地摸清特殊地貌的国土基数与空间基底,提升了国土空间规划的科学性与操作性,可为其他喀斯特生态脆弱区域"双评价"工作开展提供科学支撑。     

基于全链条治理的国土空间规划传导体系及路径

国土空间规划传导应是覆盖规划编制、实施管理、监督反馈各个环节的全过程传导。基于国土空间治理体系和治理能力现代化的三个“需求面”,剖析传统空间规划传导的“不适应性”,并从全尺度、全过程、多向度的全链条治理逻辑出发,构建与新时期国土空间治理需求与规划体系相匹配的“三链协同”传导体系及“空间链”“时间链”“反馈链”传导路径。即覆盖“编制—实施—监督”多环节、全过程的国土空间治理闭环体系;纵向到底、事权清晰的全尺度空间传导链条,横向到边、面向实施的全过程时间传导链条以及多元共治、动态维护的多向度反馈传导链条;以期为国土空间规划传导实施提供理论与实践借鉴。