跨界大气污染治理体系和政策措施——欧洲经验及对中国的启示

大气污染具有明显的跨界特性,跨区域联防联治机制是大气污染治理的重要手段。欧洲跨界大气污染治理具有完整的治理体系和丰富的实践经验,取得了显著成就,充分借鉴和吸收欧洲跨界大气污染治理的经验,对提高中国大气污染治理的科学性和有效性、推动解决大气污染治理难题具有重要意义。本文深入分析了欧洲跨界大气污染治理的背景、制度演化、治理体系和政策措施,结果发现,欧洲跨界大气污染治理机制是以EMEP为基础、以CLRTAP为核心、八项议定书为补充的不断扩展治理领域和政策边界的动态过程,其治理政策的制定表现出明显的阶段性特征。从科学化定量体系和制度化保障体系两个维度总结了欧洲跨界大气污染治理的主要措施,结合中国实际,对中国跨界大气污染治理提出了政策建议:(1)建立健全大气治理立法及配套执行体系,并严格落实问责;(2)尽快建立和完善跨界大气污染监测评估系统;(3)科学划分大气污染治理区域,成立跨区域组织领导机构;(4)加快研究制定符合国情的跨区域生态补偿机制。     

欧盟跨界流域管理对我国水环境管理的借鉴意义

欧洲联盟在跨界流域管理方面取得了显著的成果,积累了丰富的经验,这对我国的水环境管理,尤其是跨界流域管理工作具有重要的借鉴意义。首先从立法保障、管理机构、运行机制、资金保障和公众参与等5个方面分析了欧盟跨界流域管理的经验和做法;并对我国水环境跨界管理现状进行了解析。在上述基础上,针对我国的水环境管理工作提出了3方面的建议,即：完善法律法规,明确各级政府对流域跨界断面的监管职责,充分利用市场机制,形成保护合力;制定流域综合管理规划,协调专项规划,确保跨界断面水生态保护目标的实现;鼓励公众参与,全方位促进和改善跨界流域管理工作。     

黄河三角洲国家可持续发展实验区发展机制研究

黄河三角洲要实现高效生态经济发展模式,必须走可持续发展之路,建设可持续发展实验区就成为一种必然选择.作为我国第一个跨行政区域的国家级可持续发展实验区,黄河三角洲国家可持续发展实验区的管理体制和运行机制是制约该区域可持续发展的关键因素之一,管理体制和运行机制创新具有重要的实验和示范意义.本文分析了生态因素和区域协调问题对运行机制的影响,剖析了目前实验区管理体制与运行机制存在的主要问题;借鉴国内外类似区域的经验,研究探索了相关区域的管理模式.提出应考虑黄河三角洲可持续发展实验区产业的战略定位,结合区域特点,形成开放型多层联动的促进机制模式,并在政府推动机制、决策咨询机制、开放式联动机制、绩效考核评价机制、市场机制、创新型人才跨行政区合作机制等方面给出了对策与建议.     

中国跨界水污染冲突环境政策分析

跨界水污染纠纷已经严重影响到区域间环境和社会稳定.在我国传统条块结合的环境管理体制下,由跨界水污染引发的利益冲突和纠纷持续不断.尽管我国跨区域水污染纠纷协调机制尚未建立,但在许多地区已经进行了有益的探索和实践,发现了一些不足之处.应用多准则决策分析法可以评估和比较跨界水环境管理条约,识别最可取的条约,同时可以对现有的条约提供进一步完善的建议.本文应用多准则决策分析之一的消元法,通过三个主要指标共11条标准,对我国跨国界、省界、市界和跨流域4个不同层次的单边和多边跨界环境管理条约进行评估和比较.结果显示,我国跨界水环境条约存在的问题主要有:我国各层级跨界水环境管理政策在法律上缺乏有效的程序性立法;执行上缺乏相应的法律保障和配套机制,执行不力;争端解决机制缺乏有效的管理机构、依法处理程序和磋商解决机制.通过对现存条约的分析比较和提供建议,为构建我国跨区域水污染纠纷协调机制提供技术和政策支持.     

我国跨行政区环境管理协调机制建设的策略研究

目前我国跨行政区环境问题十分突出,而传统条块分割的管理模式在解决跨行政区环境问题时产生了许多矛盾.尽管我国部分地区已认识到跨行政区环境合作的重要性,也开展了一些有益的探索和实践,但建立跨行政区的环境管理协调机制研究显得不足.本文从机构、立法和手段三个方面总结了我国跨行政区环境管理协调机制的现状,指出了在管理体制、法律法规、制度和政策、支撑体系等方面存在的问题.通过借鉴国外的成功经验并且结合我国的实际情况,从体制、政策和支撑体系三个方面提出了我国跨行政区环境管理协调机制的建设策略.     

区域大气污染协同减排补偿机制研究

在环境规制逐步从污染排放控制向环境质量管理转型的背景下,现行的单一行政区属地治理和管理模式对区域性流动性的大气污染已力不从心,导致减排目标与环境质量改善不对应,因此,跨行政区域的合作治理亟需管理手段和机制的创新。本文基于大气环境质量目标视角,构建了区域上层管理部门(如国家或区域)和下层所辖各区的双层博弈模型,明确了大气污染减排成本与减排量的函数关系,利用定量分析方法模拟计算出区域减排总成本最小化状况下的污染协同减排补偿标准及各辖区所承担的污染物减排量,提出对实际减排量低于(超过)责任减排量的辖区给予补偿费的征收(奖励)的管理机制,通过市场调节手段实现区域内大气污染协同减排的目的。在此基础上,以我国大气污染重点防控区(长株潭城市群)为例,采用2004—2015年的统计面版数据,对区域内所辖各区二氧化硫减排量和协同减排补偿标准进行了定量测算。计算结果表明:为达到国家设定的2030年环境空气质量总体目标,长株潭区域二氧化硫协同减排的补偿费标准为1 506元/t,以该补偿标准作为区域层面二氧化硫协同减排调控手段,可在区域污染治理总成本最小化的同时,实现域内各辖区自身利益的最大化。文章最后就区域污染协同减排补偿机制提出了实施思路及保障措施。基于此研究,区域环境管理部门应设立专项的协同减排基金,专门用于区域大气质量的改善和提高:一方面用于激励大气污染实际减排量超出本行政区域责任减排量的辖区,目的是为区域空气质量比预期目标更高、对居民健康产生的正向外部性买单;另一方面用于对历史包袱重、减排压力大、治理能力弱的辖区给予一定的政策倾斜或扶持;同时,区域环境管理部门还应从组织机构、交易平台、法律法规等方面提供保障措施,确保协同减排补偿机制的顺利实施。     

我国跨行政区河流域水污染治理管理机制的研究——以江浙边界水污染治理为例

中国正处于经济转型的交叉路口,水环境日趋恶化已成为中国经济发展的最大障碍。跨行政区水污染问题为资源环境有效配置、地区经济可持续发展、上下游地方政府及人民之间矛盾解决及社会稳定等问题提出了严峻挑战。以江苏浙江边界水污染治理为例,结合国外跨行政区水资源管理经验,研究适合中国国情的跨行政区水污染治理管理机制。研究发现,当前中国跨行政区水污染治理面临的最主要问题,是流域管理与行政区域管理间的矛盾。解决跨行政区水污染治理较为可行的方案是：保持以条块结合的政府层级结构基础上的管理体制,通过机构、机制、法规等综合性改革来协调当前管理体制中流域及区域中不同部门、不同层级间的矛盾。     

京津冀区域大气环境承载力监测预警研究

以京津冀各城市大气污染物年均质量浓度及新的空气质量标准为基础,采用承载率评价法对各城市2013年~2015年大气环境承载力进行评价及预警判断。同时采用相关系数法,对京津冀区域及各城市大气环境承载影响因素进行相关分析。结果表明:(1)2013年~2015年我国京津冀区域大气环境超载严重,但是形势逐步好转。(2)该区域大气环境超载预警级别整体较高,中南部地区比北部地区严峻。(3)近年该区域大气环境综合承载指数与自然因素显著相关,与农业人口、机动车氮氧化物排放量等人为因素相关性也较高。京津冀区域应从农村大气污染(散煤和秸秆燃烧、道路扬尘等)、城镇机动车尾气排放防控等方面加大治理力度。     

“十三五”时期中国环境监管体制改革的形势、目标与若干建议

本文构建了包括监管的立法、组织体系、监管权力配置、监管工具与程序、问责机制、监管能力等要素在内的环境监管体制分析框架,从污染物排放趋势、国家制度建设等角度分析了"十三五"时期中国环境监管体制改革面临的挑战、目标和思路。"十三五"时期是中国生态文明建设的重要时期,完善环境监管制度是推进生态文明制度体系建设的重要内容。面对严重环境污染所带来的挑战,在此期间加快环境监管体制改革、提高环境监管有效性是切实实现治污减排的根本保证。完善环境监管体系、改进监管方式、创新监管手段是建立治污减排长效机制的基础和前提,也是完善环境治理体系的重要内容。按照市场经济条件下政府依法行政的要求,中国环境监管体制改革的目标,就是要按照合法性、独立性、透明性、可问责性、专业性和执法能力、可信性等原则建立和完善现代环境监管体制,为此必须从专门立法、组织结构、权力分配、问责机制、监管程序与工具、监管能力建设等各方面推进改革。本文提出了"十三五"时期环境监管体制改革的思路及若干建议,主要包括:加快修订环保法律法规,提高法律的可操作性,推进环境司法常态化、规范化和专门化,进一步提升环境监管法治化水平;从纵向、横向上优化环境监管组织结构,强化区域层级的监管与督查功能,强化中央层级环境监管机构对环境信息的获取能力;优化环境保护主管部门机构设置以及相关职能,建立并完善内部机构的协调机制;完善环境监管的内外部问责机制,把做实对监管者的监管机制作为优化环境监管体制的抓手;强化对监管工具的顶层设计,做实监管程序中关键环节,建立环境监管影响评估制度;加强环境监管能力建设,推进环境监管制度队伍职业化发展,保障各级环境监管机构具有充分履职的能力。环境监管体制的改革和完善,是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。     

长江经济带大气环境效率的时空异质性与驱动因素研究

将大气污染物视为“坏”产出,基于SBM-Undesirable模型与Global Malmqusit-Luenberger（GML）生产率指数实证测算2006~2015年间长江经济带11省市的大气环境效率与大气环境全要素生产率,并考察其时空异质特征与驱动因素,利用泰尔指数分解方法揭示大气环境效率地区差距的形成根源,通过构建“效率-生产率”矩阵分析长江经济带各省市大气环境效率提升的优势与不足。结果表明：长江经济带大气环境效率整体水平偏低,不同地区差异较大且在考察期间维持了下降趋势,大气污染减排潜力巨大;长江上游、中游与下游三大地区之间差距与长江上游地区内部省市之间差距是长江经济带大气环境效率地区差距形成的主要根源;大气环境全要素生产率提升完全依靠技术进步来驱动,技术效率恶化是长江经济带大气环境生产率提升的主要障碍;不同省市大气环境效率提升的优势与不足存在差异,因而必须因地制宜地制定大气污染防治对策。研究结论可以为长江经济带改善大气环境质量、促进经济社会可持续发展提供决策依据。 关键词： 长江经济带;大气环境效率;时空异质性;驱动因素     

中美大气污染的空间交互影响--来自国家和城市层面PM2.5的经验证据

准确识别中美大气污染的空间交互影响可以为两国在大气污染治理领域开展双边合作提供科学依据。以PM 2.5浓度表征大气污染程度,采用收敛交叉映射(Convergent Cross Mapping,CCM)方法,在采集伯克利地球发布的小时数据的基础上通过算数平均得到2018年1月1日至2018年12月31日的PM 2.5浓度日均数据,从国家和城市两个层面识别了中美大气污染的空间交互影响。研究发现,中美两国的大气污染是空间交互影响的。其中,国家层面,在CCM因果检验基础上的广义同步检验表明,在1%显著性水平上,大气污染仅存在由美国指向中国的单向因果关系。城市层面,中美两国10个样本城市之间理论上共存在50个可能的因果关系(5×5×2)。研究发现,在1%显著性水平上,美国城市指向中国城市的因果关系有12个,而中国城市指向美国城市的因果关系仅有5个。在影响强度上,美国城市的大气污染对中国城市的影响强度高于中国城市的大气污染对美国城市的影响强度,如重庆的大气污染对华盛顿的影响强度为0.21,而华盛顿的大气污染对重庆的影响强度为0.35。面对大气污染的空间交互影响,中美两国可通过积极开展联合科研攻关,厘清大气污染的传输路径及其驱动因素,进行污染物的联合监测与数据管理;通过共享大气污染治理技术和建立大气污染防治基金等方式,加强在大气污染治理领域的合作。一旦中美两国成功建立起大气污染双边合作治理体系,依靠两国的国际地位和国际影响力,必将吸引越来越多的国家参与进来共同行动,大气污染全球治理体系的构建将非常值得期待。     

美国的水权体系:原则、调适及中国借鉴

水权是现代水治理体系中的关键环节;合理的水权制度有助于水资源的优化配置。我国旧有的水资源管理模式中水权不明晰、水权制度尚未建立健全,因而无法适应市场经济发展和水资源高效可持续利用的需要。美国的水权制度与其发达的市场经济相适应,其经验可资借鉴。美国的水资源治理实践表明,建立在市场经济基础之上、以法律和制度为保障的水权制度,对于水资源的高效配置和可持续利用具有积极的促进作用。对水资源财产权的明晰界定是美国水权制度的基石;水权的取得及其权责范围均有明确的法律规定并受法律保护。在保护私有水权的同时,美国水权制度兼顾联邦和地方利益,同时避免外部性产生。各州对水权的确权和管理因各自人文和自然状况的差异而异,但对水资源"合理有益的使用"是各州共有的理念。美国的水治理理念正从偏重水资源的经济价值转向日渐重视水的环境及人文价值。社会公平、效率的增进、交易成本的降低是美国水权制度演进的内在动力。经历了漫长的历史演化,美国的水权管理体系已日臻成熟,但依旧存在不同层面的水权冲突,因此仍然在实践中不断修正调适。我国应学习借鉴美国水治理的有益经验,并积极探索美国经验的中国转化。本文对美国现行水权体系中水权的取得、水权的范围以及水权的变更与中止进行了系统总结,并在此基础上对中国的水权制度建设提出构想,包括:以立法确立和保障水权、建立市场导向的水价形成机制、运用水价杠杆实施有效的水资源需求管理、培育水权交易市场、构建区域性水权管理规范等。     

流域跨界水污染纠纷对策研究

本文介绍了国内外广泛存在的严重流域跨界水污染纠纷问题，结合我国流域的实际情况，提出了污染物人工调控和污染物间接不影响等几个基本假定，构建了流域跨界水污染纠纷顺序决策模型，并用此模型解释了我国严重的流域跨界水污染纠纷问题；针对目前的状况，提出了改进污染物削减指令配额管理体制，建立合作协调管理体制的对策；通过对淮河流域跨界水污染纠纷的实证分析时比了两种管理体制的优劣，最后分析了影响合作协调管理体制的诸多因素。     

对修改《大气污染防治法》着力点的思考

从2013年到2016年我国大气污染防治所取得的巨大成就不能用来说明2015年修订通过的《大气污染防治法》为防治大气污染发挥了巨大的作用。那些成就主要是由以《重点区域大气污染防治"十二五"规划》《大气污染防治行动计划》为标志的政府防治大气污染的行动取得的。《大气污染防治法》(2015)的加"严"修订主要表现在:罚则条款数量增加;违法行为种类增加;责任类型增多;多处设定"惩罚束";设定阶梯式处罚;创设身份罚新形式,多处设定机能罚等方面。那些加"严"修订都服务于实现"行为人不违反"这个规制目标。以往的研究成果表明,使"行为人不违反"的法律不能保证使环境达到一定的质量目标。近年我国政府环境保护举措取得成功的秘诀主要有三点,即:(1)减少绝对排放量;(2)政府负责,而不是行政相对人负责;(3)用权力推行,而不是用设惩罚"威胁"行政相使之守法的方式寻求大气污染防治目标的实现。要让大气污染防治法成为我国防治大气污染的基本依据和有效防治大气污染的保障,必须对新修订的《大气污染防治法》再行修订。新的修订应当以政府的大气污染防治行为为着力点。这样的修订主要应当考虑:建立大气质量目标制度;健全总行为控制制度;按照大气污染防治的需要明确对各级政府、地方权力机关的授权;规定政府或其职能部门的职责和相关行政权运行的约束程序。在对《大气污染防治法》实施了以"政府的大气污染防治行为"为着重点的修改之后,国家将取得法治国家建设和大气污染防治法制建设的双重收获。     

技术异质下中国大气污染排放效率的区域差异与影响因素

近年来中国雾霾天气的频繁发生给人们的生产、生活以及身体健康构成巨大威胁。提高大气污染排放效率,深入挖掘大气污染减排潜力是改善中国大气环境质量,减少和消除雾霾天气发生的重要途径。本文根据生态效率理论,充分考虑到不同区域发展的不平衡因素与技术异质性特征,在共同前沿方法框架下科学测算2006—2014年间中国30个省份的大气污染排放效率,在此基础上分析效率的区域差异,利用"技术差距比(TGR)"这一指标衡量东部、中部与西部三大区域之间大气污染排放技术的差距,并从"技术"与"管理"两个维度进一步将各省份大气污染排放无效率分解为"技术差距无效率(TGI)"与"管理无效率(GMI)",以此定位各省份大气污染防治的薄弱环节,进而构建策略矩阵,将全国各省份归入四个不同排放效率特征的方阵,并给出相应的优化路径与措施;深入揭示大气污染排放效率与排放强度之间的内在联系,提出"大气污染排放强度效率"这一全新概念并考察其演化趋势;利用面板Tobit回归模型检验影响我国省际大气污染排放效率与排放技术的外部环境因素。实证结果表明:1中国大气污染排放效率整体水平偏低,年均仅为0.493,污染减排潜力巨大;2中国大气污染排放效率与排放技术的地区差异显著,无论是大气污染排放效率还是排放技术水平,东部地区都是明显高于中部与西部地区;3中国大气污染的实际排放强度明显高于潜在排放强度,这表明大气污染排放强度还存在很大的改进空间;4经济发展、产业结构升级与科技创新对大气污染排放效率与排放技术的提升均有显著促进作用,煤炭消费比重上升与人口密度过大则对其有显著抑制作用;5本文的研究结论支持"波特假说"与"污染避难所"假说。     

区域差异对排污税费政策的影响分析及对策研究

随着我国进入新的发展阶段,特别是开始探索新的区域协调发展战略和加快推进形成全国主体功能区规划,区域差异性对我国的排污税费政策的影响会越来越明显,这将逐渐成为其环境规制效率提升的重要障碍之一。为了减小甚至消除这种区域差异性对排污税费政策的影响,本文从区域性这个角度出发,以排污税费标准的制定为切入点,以最优排污税费理论模型为基础,利用比较分析法,指出区域差异对我国现行的排污收费制度的消极影响是存在的这一客观事实,并对不同行政主体主导制定的税费标准的差异进行了分析。在此基础上,提出了完善我国排污税费政策的相关对策。指出排污税费标准不能高度统一,应研究探索区域划分机制,结合区域特征推行差别排污税费标准,以实现环境资源的充分利用和污染社会总成本的最小化;要建立动态的排污税费标准评估与调整机制,灵活地、适时地调整排污税费标准;同时,建立区域性的多主体协调机制,防范污染的区际转移,提高政策的有效性。     

A new conceptual model for quantifying transboundary contribution of atmospheric pollutants in the East Asian Pacific rim region

Transboundary transport of air pollution is a serious environmental concern as pollutant affects both human health and the environment. Many numerical approaches have been utilized to quantify the amounts of pollutants transported to receptor regions, based on emission inventories from possible source regions. However, sparse temporal–spatial observational data and uncertainty in emission inventories might make the transboundary transport contribution difficult to estimate. This study presents a conceptual quantitative approach that uses transport pathway classification in combination with curve fitting models to simulate an air pollutant concentration baseline for pollution background concentrations. This approach is used to investigate the transboundary transport contribution of atmospheric pollutants to a metropolitan area in the East Asian Pacific rim region. Trajectory analysis categorized pollution sources for the study area into three regions: East Asia, Southeast Asia, and Taiwan cities. The occurrence frequency and transboundary contribution results suggest the predominant source region is the East Asian continent. This study also presents an application to evaluate heavy pollution cases for health concerns. This new baseline construction model provides a useful tool for the study of the contribution of transboundary pollution delivered to receptors, especially for areas deficient in emission inventories and regulatory monitoring data for harmful air pollutants.     

环境规制、省际产业转移对污染迁移的空间溢出效应

目前我国正在积极地探寻经济增长高质量发展,生态环境与经济持续、稳定的和谐发展至关重要。虽然政府制定了相关的环境治理政策,但我国环境治理整体效果仍然欠佳。自从分税制改革以来,地方政府为了获得较高经济效益,会放松对环境管理,导致环境治理高投入低成效。同时,由于区域经济发展不平衡导致政府在制定相关环境治理政策时带有区域性特点,迫使高污染高能耗企业迁移至环境规制相对薄弱的地区,由此产生污染迁移的现象。基于此,对2003—2017年30个省区市(港澳台和西藏除外)环境污染总指数的空间溢出效应进行探讨,构建动态空间杜宾模型研究环境规制、省际产业转移对污染迁移的影响。研究结果表明:①环境规制总体上对环境污染具有显著直接效应且存在正向空间溢出效应,当某省环境规制强度增加,环境污染总指数会降低,从而引起污染向相邻省份转移,造成相邻省份的环境污染总指数上升。②省际产业转移整体上对环境污染具有显著直接效应且存在负向空间溢出效应,当某省的产业转移到相邻省份时,会缓解本省环境污染,却加重相邻省份的环境污染程度。这就需要中央政府加强对于各省区市的环境管控,统筹各区域的联防联治机制。产业转移承接省份在招商引资的过程中不仅要考虑本省环境承载能力和环境治理能力,还要考虑入驻企业自身污染排放处理能力,并将污染排放指数纳入筛选条件。同时,产业转移承接省份要引入企业的生产工艺、技术、研发团队等,运用技术溢出效应提升区域环境治理水平。