论国土空间规划的规划环评与“双评价”的整合——基于规划环评技术导则和“双评价”指南的制度文本分析

经过多年探索与实践,我国国土空间规划体系和制度建设已进入全面推进阶段,其中规划的编制程序、内容、方法、标准和管理制度等如何与包括规划环评在内的现行相关制度进行整合至关重要。规划环评技术导则和国土空间规划“双评价”指南分别由生态环境部和自然资源部负责编制与实施,两者均是为了避免规划在未来实施过程中可能对生态环境造成的不良影响。两者在评价目的、评价内容、评价程序、评价方法等方面密切相关,但也存在诸多不同之处。本文基于对评价五要素的SWOT分析,明确了“双评价”和规划环评在国土空间规划过程中的功能和应扮演的角色,归纳和研判了“双评价”和规划环评在执行上可能会面临的困境,深入解读分析规划环评技术导则和“双评价”指南的制度文本,提出以规划环评制度为基础,整合二者的相关内容、工作流程和技术方法,提高规划的编制效率以及决策的科学性。     

划定并严守生态保护红线,永久维护生态产品的基本土壤

《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》(以下简称《若干意见》)首次明确范围、明确时间节点、明确配套措施,上下结合,要求各省(自治区、直辖市)划定生态保护红线,统一为全国的生态保护红线。《若干意见》具有五个方面的要点:一是生态保护红线战略地位高,是继耕地保护红线、水资源红线之后,国家层面确立的底线与生命线;二是理念先进,贯彻山水林田湖系统保护的理念,一条红线管控;三是基础性强,确立了生态保护红线在空间规划、空间管制中的基础性地位;四是管控政策严格,明确了党委政府的属地责任、部门责任、评估考核、责任追究等管控政策;五是支撑体系有力,建立生态补偿、确权登记、监测监控、分工合作的支撑体系,确保生态保护红线立得起、划得出、守得住、能持久。     

环境规划在我国规划体系中的定位及转型

结合对我国的规划体系及其发展方向的分析,指出了目前环境规划忽视对国土空间进行谋划的问题,并对其转型方向提出了建议。主要结论：环境规划应当在继续履行好争取财政资金等社会资源功能的同时,增强对资源环境承载能力这一重要自然资源的配置功能,转变为横跨国民经济和社会发展、国土空间开发管制两大领域的综合性规划;要加强环境保护空间管制的基础性研究,建立一套约束性环境规划指标体系,增强其权威性和可操作性,充分发挥规划的作用。     

面向高质量发展的海岸带资源型城市空间治理——基于跨系统影响的视角

海岸带资源型城市是陆海资源高度交错的空间载体,以跨系统影响的视角对其进行空间治理,有助于突破资源型城市转型发展的局限性,实现资源综合效益最大化。首先,本文厘清了跨系统影响的复杂性与海岸带资源的多样性,并以空间资源作为研究的核心要素。其次,强调陆海全系统生态—经济—社会的“综合效益”,以“陆海统筹”作为指引,深化海岸带资源型城市高质量发展的内涵。再次,探索了“关键资源识别—空间效益评价—空间资源调控”的高质量发展空间治理路径。即通过识别跨系统影响范围、开展资源空间调查、明确资源组合模式来甄别关键资源,进而构建包含“综合效益评估”和“跨系统影响修正”的资源空间效益评价框架,明晰各资源空间效益的差异,为空间治理提供决策依据。最后,根据空间效益评价结果,结合国土空间规划要求,在资源空间优化、区域资源统筹、空间总量分配、开发模式引导等方面提出海岸带资源型城市高质量发展的有效调控方式。     

基于国土空间规划的大运河国家文化公园建设实施路径探索

作为中国“十四五”时期重点任务,大运河国家文化公园建设仍面临着建设项目落地难、开发与保护冲突、跨区域统筹等多重挑战。基于已出台的大运河相关规划和国土空间规划成果,梳理“两大体系、三种类型、四个层级”的大运河现有规划体系,解析五大板块和四类要素的空间类内容,围绕现有规划间“规划层级缺位、衔接机制不明、核心内容重叠”的空间衔接问题,提出“强化空间专项规划以完善专项规划体系、统一规划编制管理过程以实现规划间有效衔接、明确编制技术要点以加强空间类内容传导落实”三条核心路径。旨在探索落实大运河国家文化公园建设空间需求与国土空间规划衔接的具体路径,同时提升专项规划与国土空间规划有效传导的可操作性。     

国土空间规划大数据应用方法框架探讨

新时代国土空间规划的核心目标为“满足人民对美好生活的需求”和“自然资源保护”并重。作为国家部门调整后的新规划类型,国土空间规划编制的方法研究整体缺乏,学者主要聚焦于自然资源本身的禀赋情况,利用传统统计、空间及调查数据和统计分析、空间分析及归纳演绎等方法对国家及省域层面的国土空间承载力与适宜性进行静态评价,对生态红线、基本农田保护线、城镇开发边界进行刚性划定。然而,现有研究较少考虑人类活动对国土空间利用的动态影响,缺乏对新发展趋势之下的生态空间、农业空间及城镇空间的科学安排。本文引入能够直接反映人类活动时空变化的大数据,重点从国土空间适宜性评价、生态空间规划、农业空间规划及城镇空间规划四个环节探讨了大数据应用的方向与具体方法框架,强调“自然空间”+“社会经济活动”相互作用下的国土空间规划编制的科学化路径。     

面向国土空间规划的“双评价”：抗解问题与有限理性

资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（即“双评价”）被视为国土空间规划编制的科学基础和约束条件。通过分析和总结当前国土空间规划编制中开展的“双评价”工作,发现“双评价”在发挥积极作用的同时,仍然存在对影响资源环境承载力能力和国土空间开发适宜性的科学机理认识不足、评价技术方法不完善、应用制度不健全等问题。未来需要面向生态文明理念下国土空间规划的现实需求,完善“双评价”的科学逻辑、技术逻辑和应用逻辑,提升“双评价”的科学性和实用性。同时,也应认识到国土空间规划本质上是个抗解问题,“双评价”只能发挥有限理性作用,应重视通过沟通交流、公众参与等方式应对国土空间规划编制中的具体问题,避免陷入技术决定论的误区。     

基于流域协同的国土空间雨洪安全格局构建方法

近年来愈发频繁的洪涝灾害暴露出城市建设与雨洪安全之间的矛盾已不容忽视,以防洪基础设施为核心的防灾规划和以各类景观生态基础设施为核心的海绵城市规划,需要内涵和方法的转变。以“多规协同”为理论基础,提出在国土空间规划背景下,雨洪安全格局构建的核心内涵应该是“协同关系”的构建,即不同规划要素之间不仅在空间布局上协调无冲突,更重要的是能够导向同一的目标与结果。基于该内涵,提出了国土空间雨洪安全格局构建方法的理论框架,应以雨洪安全要素的识别为前提,通过强制性约束措施和引导性联动措施构建雨洪安全要素与国土空间结构、资源用途和支撑系统的协同关系,最终实现不同空间尺度上雨洪安全目标的落实与格局的形成。为更好地诠释该理论框架,以江西省万载县城关镇镇域国土空间规划为案例,探索并检验该理论框架在实践中的可操作性及应用价值,以期为落实国土空间雨洪安全格局的目标提供新的思路和理论依据。     

国家安全视角下的我国西部国土空间规划:体系完善与基本导向

当前,我国国土空间规划自上而下试图从宏观层面尽可能解决或缓解自改革开放以来所面临的生态环境问题、资源约束、人地关系冲突、多头管理、规划权威性等关键问题。我国国土规划的体系、架构和技术条例等迄今已形成相对科学合理的“共性”规范,但在战略层面讨论面向未来国家安全背景下的地域“个性”问题仍较缺乏。面对国家需求和西部特殊情境,应考虑建立基于国家安全考量的跨省区、跨流域的西部国土空间规划。在战略层面,为保障国家安全,此规划应着重考虑：（1）理论上,基于国家安全视角应建立跨省区、跨流域的西部国土空间规划体系;（2）实践中,建议制定西部空间尺度的以生态区、自然保护区为核心的“西部国土空间规划—生态安全”专项规划,以边境线、支撑线为规划脉络的“西部国土空间规划—生存安全”专项规划（或在规划中明确“国防安全细则”）,依托主要交通线以城镇体系为组织脉络的“西部国土空间规划—生活安全”专项规划（或在规划中明确“西部和谐社会建设细则”）,遵循主体功能区且以区域性中心城市、城市群等为中心的“西部国土空间规划—生产安全”专项规划（或“西部经济高质量发展规划”）,重构生态空间、生存空间、生活空间、生产空间;（3）特别建议强化边疆城镇/村寨建设,设立新时代“大三线建设”——西部“环青藏高原重点建设带”,以应对后疫情时期有限全球化和“双循环”现实的可能的国家安全需求。整体上,西部情境特殊,其国土空间规划与东中部应有差异,切忌一刀切。     

面向碳中和的中国低碳国土开发利用

基于IPAT和IBIS模型在预测人为碳排放和陆地生态系统碳汇的基础上,探讨了中国2060年实现碳中和的可行性以及不同土地利用方式承载的碳汇分布。2060年我国人为碳排放预计为0.86 Pg C yr ^-1;IPCC报告中RCP 2.6和RCP 6.0情景的陆地生态系统分别中和33%和38%的人为碳排放。2060年林地、草地、耕地是陆地生态系统碳汇主要贡献者,占93%;与2030年比,在RCP 2.6情景下林地和草地的碳汇贡献分别下降10%和8%,而耕地上升18%;RCP 6.0情景下林地和草地的贡献分别下降7%和2%,而耕地上升4%。但若按2051—2060年间两种情景下的最高年份（2055年）的碳汇计,则分别可以中和65%、82%的人为碳排放。据此,提出为实现2060年碳中和,应以碳承载力为基础,聚焦区域国土空间规划和建设用地开发规模,对土地利用转变进行严格管控,探索制订土地利用碳排放标准。