主体功能区划问题及解决思路探讨

中国主体功能区划工作已经取得了重大进展,但是在基础理论和具体实践方面仍然存在诸多问题,使主体功能区划这一概念进入了炙手可热之后的无奈境地。在理论方面,主体功能区划在概念内涵、划分标准及划分依据方面尚有模糊难辨之处,区域划分的空间层级之间、主体功能和非主体功能之间还存在着一定的错位;在全国及各省主体功能区划分实践过程中,在类型区与行政区、区域协调发展与社会公平、动态性与区域管治以及主体功能区划与城乡规划四组基础性问题之间仍然存在难以协调的局面。总结了中国主体功能区的相关理论建设及具体实践之后,文章重新整理了主体功能区划的概念内涵、指标体系与方法,认为在管理主体方面应该实施国家、大区域、省级三层管理模式,在管理对象方面应该采取"3层+2类+X分区"的综合模式,在管理方式方面,针对实践中存在的划分单元、区域协调、功能区管治以及与城乡规划的关系等具体问题进行了思路探讨。     

基于“三生”功能的江苏省国土空间特征及分区调控

随着新型城镇化的推进,土地利用方式进入转型期,深入分析土地利用多宜性可为科学土地利用布局提供理论支持。以江苏省55个县域为研究对象,从生产-生活-生态3个维度构建国土空间"三生"功能识别体系,借助GIS空间分析、空间计量模型探析江苏省县域"三生"功能的空间格局特征,结合地理探测器和双变量空间自相关方法揭示关联性,并根据主导功能差异提出优化对策。结果表明:(1)江苏省生产-生活-生态功能用地空间分异明显,呈现以南京、苏州、无锡为主导的生产空间,环洪泽湖、沿海、依山的生态空间和以城镇为中心的生活空间集聚特征;(2)区域经济发展水平、生活承载能力、生态因素共同驱动"三生"功能空间格局,各因素间存在明显的强度差异和空间异质性,经济发展-生活承载驱动、生态保育-生活提升驱动、农业生产-生活发展制约、经济发展-生活承载制约4种类型机理各异并呈现自东南向西北渐变特征;(3)依据生产-生活-生态三大维度功能在不同空间的强弱主次特征确定了生产-生活主导功能区、生产功能主导辅以生活功能提升区、生态功能为主导限制生产功能区、生产功能主导生态功能培育区四类功能区,并以强化生产生活功能凝聚力及保育生态功能为逻辑主线,分析总结其对应的土地利用策略。研究结果不仅可明确江苏省各县域单元的土地利用功能定位,也是优化主体功能区划及合理调控区域功能结构的理论补充和实践参考,为提升区域可持续发展能力提供了科学依据。     

长春市生态功能区划及其调控对策研究

城市生态功能区划是建设生态城市的基础和科学依据。该文提出城市生态功能区划的理论和方法,并以东北地区典型城市—长春市为例进行研究。在长春市生态环境调查的基础上,分析长春市生态系统敏感性、生态系统服务功能价值、土地利用生态适宜性和景观格局特征等,揭示了生态系统的空间分域规律。综合考虑生态系统结构和功能,利用GIS和RS技术,把长春市划分为4个一级、3个二级、9个三级生态功能区,最后结合当地社会经济发展状况和生态环境特点等因素,提出了各生态系统分区调控对策,为长春市生态城市建设提供了科学指导。     

基于主体功能区划的规划布局优化调整方法——以博鳌亚洲论坛特别规划区规划环评为例

针对规划环境影响评价所面临的关键问题之一,即规划布局的优化调整问题,以海南博鳌亚洲论坛特别规划区为研究对象,综合考虑该地区的功能定位及其生态环境特征,筛选出具有代表性的生态适宜性评价因子和生态敏感性评价因子,利用地理信息系统空间分析工具对该地区生态适宜性和敏感性进行评价。根据生态适宜性与敏感性评价结果,进行案例区主体功能区划分。在此基础上,通过比较主体功能区划与案例规划布局,从建设用地地块层面提出具体的规划布局优化调整建议。研究结果表明:规划的141个建设用地地块中,约四成位于禁止开发区和限制开发区,建议控制项目规模或者取消项目。通过基于主体功能区划的规划布局优化调整方法及其案例研究,从环境保护与生态建设角度指导该地区规划布局,同时也丰富和发展了规划环境影响评价技术方法。     

我国生态功能区划的目标、原则与体系

阐述了我国开展生态功能区划的背景,分析了全国生态功能区划的基本目标和任务。以生态系统科学为基础,明确了开展生态功能区划的基本原则——生态系统完整性原则。在生态系统完整性原则下。定义系统、系统边界、系统等级和认识生态系统的尺度。对生态功能区划与自然区划、农业区划以及生态地域划分之间的联系与区别进行了分析,指出从单一要素的各种自然区划,到以整体生态系统为基础的生态功能区划是协调人与自然关系、寻求自然资源保护与人类对资源的永续利用之间的平衡的认识进步。在生态系统完整性原则上,提出了我国生态功能区划体系的框架。论述了流域在生态和社会经济方面的重要性。认为以大流域为基本区划单元的划分是构建我国生态功能区划的基本方式．“生态热点”地区规划是必要的、灵活的辅助手段．     

云南省楚雄州生态功能区划研究

生态功能区划是实施区域生态环境保护、建设和科学管理的基础。以云南省生态功能区划方案为背景，利用遥感和GIS等先进的空间模拟技术，综合考虑自然因素与人为因素的影响，形成楚雄州生态功能区划方案，将楚雄州划分为2个一级生态区、9个二级生态亚区、17个三级生态功能区。在完成生态功能区划的基础上，根据人与自然相互关系的基本格局和宏观生态环境管理的需要，将不同类型的生态功能区进行统筹和归并，把楚雄州划分为农产品提供生态功能区、林产品提供生态功能区、生物多样性保护生态功能区、水土保持生态功能区、水源涵养生态功能区、城镇农业与居住生态功能区，并对各生态功能类型区进行了概述，阐明各区存在的主要生态问题和生态保护的主要方向。     

德清县水环境压力与胁迫类型区划分

在第一次地理国情普查统计数据与调研数据的支持下,采取小流域划分与圩区划分相结合的方法,对德清县进行水环境空间评价单元划分。选用畜禽养殖污水排放量、重点企业污水排放量、农药化肥入河量、城镇与乡村生活污水排放量等5个指标,运用GIS空间分析与统计分析方法进行水污染负荷综合分析,并进行压力类型划分。尝试利用水环境功能区划及生态环境功能区划的既有成果对各空间评价单元进行水环境目标类型区划分,并将水环境目标类型与其水环境压力类型进行空间匹配分析,共划分为7种水环境胁迫类型区。此外,对各胁迫类型区的主要村域分布进行了识别。     

长江源区生态功能区划与生态系统管理

生态功能区划是近年来我国着力建设的一个新的关于资源与环境管理的框架。首先简要讨论了生态功能区划的性质,指出生态功能区划是基于生态系统的地理框架。与生态区比较,生态功能区强调人文活动对生态系统提供产品和服务能力的影响,并反映人类的价值判断。生态功能区划的最终目的是以生态系统的等级结构和尺度原则为基础,在不同尺度水平上实施“基于生态系统的管理”。以长江源区为例,进行了生态功能区划的实证分析。其基本认识是,按照生态系统的自然边界划分生态系统单元;进行生态系统描述和评价;在确定主导生态功能的基础上划分不同的生态功能区。最后讨论了按照生态系统原理对长江源生态功能分区进行管理和建设。     

基于地理国情普查的主体功能区规划实施监测与评估研究

主体功能区规划作为全国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划,目前已进入有序实施阶段,根据规划要求,需要对其实施进行持续监测和评估。地理国情普查所获取的海量地理国情信息正为主体功能区规划实施监测与评估提供了支撑。系统论证了应用地理国情普查成果开展规划监测与评估的可行性,并指出"边普查边应用"项目在机制上提供了保障。分析了主体功能区规划和地理国情普查对规划实施监测评估的要求,兼顾地理国情普查的数据成果,同时考虑指标的代表性和数据的可获取性,确立了优化开发区、重点开发区、农产品主产区和重点生态功能区的规划实施监测与评估指标体系,并以随州市曾都区为例,探讨了利用地理国情普查数据开展主体功能区规划的指标选取和技术过程等关键问题。     

北京国土空间结构与未来空间秩序研究——基于主体功能区划框架

分析国土空间结构现状,规范国土开发的空境秩序是编制主体功能区规划的主要部分之一.本文从服务于主体功能区编制的角度,综合运用GIS空间分析、信息熵等方法,刻画北京市城市空间、农业空间、生态空间和其他空间结构间均衡和稳定程度,并运用空间转换矩阵分析了国土空间结构变化,揭示了国土空间利用中存在的问题,提出调整空间结构和规范空间秩序的原则和建议.研究结果表明,北京市区域国土空间结构呈明显的圈层结构以及"三多三少"的特点,生态空间、农业空间日渐萎缩,发展重心向西、北部偏移,国土开发趋于无序.未来北京市国土利用应充分体现首都的功能和特色,严格管制生态人文关键区域、构建生态安全网络,开发东南、控制西北、保护西部,严控城市发展边缘,按照生活、生态、生产的顺序进行国土空间结构调整;而四类功能区则应分别按照疏解、控制、集聚、保护的原则发展,共同构建北京市城乡协调、疏密有度、协调清晰的国土利用总格局.     

3S技术在衔接主体功能区规划与土地利用管理中的应用

主体功能区规划的基本任务是优化国土开发格局，其与国土资源部“加强国土规划、土地利用总体规划的整体控制作用”这一主要职能有着共同目标内涵，因此，理顺主体功能区规划和土地利用管理的关系，将二者有机衔接已成为促进国土合理规划与开发、提高土地利用管理水平的重要基础。研究以3S技术应用流程为主线，从主体功能区规划与土地利用管理衔接的需求、定位与内容出发，分别从数据获取与集成管理、空间评价、区划界线划分与协调以及辅助决策和智能应用等方面探讨数据库、模型库、空间分析以及空间多准则决策和元胞自动机等3S技术在二者衔接过程中的理论基础和实践应用，特别是对应用3S技术实现主体功能区宏观引导作用，发挥土地利用调控功能进行了系统分析，为促进基于主体功能区规划的土地利用与管理工作提供技术参考。     

中国绿色生态空间研究

基于加强生态文明建设的理论基础研究,推进全国主体功能区规划的持续深化,提出并重新界定绿色生态空间的概念,进一步从经济学供需角度,将绿色生态空间划分为3个二级指标:生态空间国土密度、生态空间人口密度、生态空间经济密度,并依据二级指标将全国各省区绿色生态空间大小进行排序(不含香港、澳门),运用灰色相似关联度分析、Q型层次聚类分析和经济社会发展相关性分析展开研究。研究结果表明:各省绿色生态空间供需状况存在较大差异,生态空间人口密度(相对生态空间经济密度)与国土密度变化规律更相似,绿色生态空间和经济增长、人口增长之间不存在明显相关关系。全国主体功能区规划是建立在以资源环境为基础的科学分类标准之上的,但也存在着各规划区域内经济社会发展水平不平衡的问题,经济发展、人口增长与生态资本的增长和环境的改善并不同步。建议实施生态绿色新政,加强绿色生态空间的科学研究,注重全国主体功能区的合理规划;树立生态文化观念,建立生态文明制度;强化生态建设投资;推动相关政策支持。     

基于生态控制区和主体功能区的广东省差异化环保准入对策研究

根据区域不同条件和特点,推进实施差别化发展和环保战略越来越受到管理者的认可。管理主体、施策目标、考虑因素、时间跨度的不同,导致空间划分格局上的差异。广东省环境保护规划和广东省主体功能区规划各自从环保分区指导和国土空间开发格局的角度,分别提出了三级控制区划和四类主体功能区的划分方案,两者区域交叉重叠,配套环境政策不尽相同,给实际的环境管理带来一定困难。通过对两个规划区划体系进行的空间叠加分析,认为可以将环境保护规划提出的严格控制区和主体功能区规划中提出的禁止开发区进行综合,划定为省域生态红线,进行统一的强制性保护。并在两者其他区叠加分析结果的基础上,从空间准入、行业准入和项目准入等层面对构建差异化环保准入政策体系进行了探讨。     

国家重点生态功能区设立是否促进了经济发展——基于双重差分法的政策效果评估

国家重点生态功能区作为主体功能区战略的重要组成部分,既是中国重要的生态屏障和生态产品主产区,也是促进绿色减贫、实现人与自然和谐共生的重要战场,探索国家重点生态功能区经济发展问题具有重要的理论与现实意义。文章以2007—2015年中国县级行政单位为样本,利用国家重点生态功能区设立这一准自然实验,采用双重差分法从总量和人均两个层面考察政策实施对当地经济发展水平的影响,并利用事件分析法、基于Bootstrap方法的安慰剂检验、对照组筛选等方法检验了结论的稳健性。基准回归结果表明,在总量和人均两个层面上,国家重点生态功能区的设立显著提高了实验组经济发展水平。机制分析结果显示,更高强度的财政支出水平和投资水平是促进国家重点生态功能区经济发展的重要动力。政策实施降低了劳动力空间错配程度,促进了产业结构升级,有助于国家重点生态功能区经济发展。此外,文章以县级PM2.5和林草覆盖率为观测,研究了政策实施后的环境效应,结果表明国家重点生态功能区的设立有助于实现"绿水青山"和"金山银山"双赢。进一步地,文章考察了政策实施对水土保持型、水源涵养型、生物多样性维护型和防风固沙型四类生态功能区影响的差异性。结果显示,政策实施对不同类型生态功能区经济发展均起到了促进作用,总量层面和人均层面的影响程度分别在4.51%到7.38%之间和5.45%到6.48%之间。基于上述结论,文章提出了积极探索市场化运作的生态产品价值实现路径、充分发挥中央财政生态补偿转移支付资金的引领示范作用等政策建议。     

基于县域单元的福建省国土空间开发利用效率评价

以县级行政区为评价基础单元,在"三生空间"理论的基础上,充分挖掘各国土空间功能类型的内涵,筛选出与四大空间功能类型相对应的投入产出指标。运用数据包络分析法对2012~2014年福建省84县区的国土空间开发利用静态效率进行测算。其研究结果表明:(1)2012~2014年福建省国土空间开发利用各维度综合静态效率平均值达0.682。(2)福建省各县域国土空间开发利用综合效率空间分布呈现非均衡发展格局。(3)福建省各主体功能区的国土空间功能类型纯技术效率、规模效率和综合效率皆存在明显的差异,优化开发区的国土发展空间和可持续保障空间开发利用综合效率和规模效率较高;而重点生态功能区和农产品主产区的农业生产空间综合效率较高;各功能区的生态环境空间开发利用效率普遍较高且差异较小。     

基于水功能区纳污能力的攀枝花限制排污总量研究

实施水功能区限制纳污红线管理,控制陆域范围污染物排放总量,是保障水功能区水质达标的根本途径。针对现有水功能区划分及管理偏重考虑水体自然属性和完整性,缺乏与行政区划、陆域污染源分布的衔接,提出以水功能区划分成果为基础,综合考虑自然水系、行政区划、污染源分布情况的陆域控制单元划分方法,在此基础上,利用GIS空间分析建立水功能区与陆域控制单元的响应关系,制定基于水功能区纳污能力的陆域污染物限制排放总量方案。以攀枝花市河段为例,将攀枝花市划分为15个控制单元,19个控制子单元进行限制排污总量计算及分配,攀枝花全市COD、氨氮限制排放总量分别为17 437.6 t/a、1 866.0 t/a,与攀枝花市污染物总量控制规划成果基本一致。     

基于纳污红线的河流排污权优化分配模型

实行水功能区限制纳污红线的水资源管理制度，在理论和实践中必须要建立河流污染物总量控制管理制度，而实行污染物总量控制，首先要确定河流排污权的初始分配方案。结合我国现行流域水功能区划成果，以水功能区作为排污权初始分配主体开展排污权分配研究，提出由河流环境保护部门确定河流总体排污权，首先通过纵向配置将排污权分配给水功能区，然后通过横向配置将初始排污权分配给排污者的一种纵向加横向分配模式。以资源分配的公平性和效率为管理目标，并以污染物总量控制、浓度控制、企业生产连续性等为约束条件，建立了河流排污权多目标分配优化模型。最后利用多目标演化算法对算例进行了求解，验证了方法的可行性，且此分配方式所获得的环境节余容量最大     

区域主体功能实现与自然资源利用的定量关系研究

主体功能区划通过主体功能划分的方式将开发和保护结合,自然资源开发利用复杂化过程中资源利用与目标实现之间亟需实现基本的定量核算关系。本文从自然资源可持续利用角度,试图探讨建立初步的主体功能核算关系,通过核算框架进行生产、生活、生态主体功能概算与比较。以京津冀主体功能区与水资源为例,对所设立的核算关系进行了验证与应用,并构造绝对与相对量指标量化京津冀主体功能量、功能水资源投入量与效率,进行了异空间尺度与异质性功能的比较,为以主体功能实现最大化为目标的资源优化配置提供量化工具。结果显示:①利用生态服务价值测算的当量因子法与水足迹测算的投入产出法,刻画了水资源对于地区主体功能的支撑作用。②利用功能总量与单位功能水资源投入量指标完成了异质性功能在异质性空间上规模、结构、相应水资源效率的比较。基于算例结果得到以下结论:①本文构建的自然资源-主体功能核算关系框架能够有效衔接主体功能规划,定量核算能有效反映与评价资源对区域功能目标、经济开发活动的支撑作用。②区域资源配置存在相对功能实现的效率差异,可根据资源投入与功能产出之间的关系引导实现功能最大化目标的资源配置。合理、有效的量化手段能够推进主体功能制度的落实,也有助于当前中国空间规划体系编制与落实的实际指导效果。     

主体功能区建设中财政支出的资源环境偏向研究

构建政府异质性偏好的理论模型,选取广东省为样本进行研究,测算不同主体功能定位下政府财政支出偏向,结果发现:优化开发区域公共财政支出偏向于经济建设领域,重点开发区域公共财政支出侧重于资源节约型、环境友好型的低碳发展模式,限制开发区域和禁止开发区域公共财政支出则以资源环境保护为重点,这是由于:对国土资源空间划分不同类型的功能区域,决定不同功能区域所承担的职能也不尽相同,政府在公共财政资金支出偏好选择上相应有所侧重,因而也造成各功能区财政支出偏向的不同。应该指出的是,各类主体功能区政府要在"经济建设偏好"和"资源环境偏好"之间寻找平衡点,通过优化公共财政支出结构,提升公共财政资源配置效率,实现国家的主体功能区战略。     

主体功能区建设与区域协调发展:促进亦或冒进

当前我国的区域发展不平衡问题日益凸显,国家“十一五”规划中出台的主体功能区战略试图根据一些理想的条件和标准对我国区域空间进行合理的重新划分和建构,从而达到促进我国区域协调发展的目的.决策层对区域协调发展的关注从早期狭义上更多地单纯强调经济发展的人民生活水平差距的逐渐缩小,后来逐渐扩展到广义上的区际实际收入水平和公共服务的均等化过程.根据中国2001-2009年的数据,我们发现无论是狭义上还是广义上,我国区际发展不协调程度都呈现扩大趋势,并且广义的区域不协调程度远超过狭义的区域不协调程度.主体功能区战略是逻辑意义上的以地为本,同时也是对区域过去发展水平的一个事后承认或被动承认,中国区域经济的发展水平与主体功能区的开发顺序和开发重点形成了相互促进的同向递增关系.主体功能区的划分标准有着较大随意性和不严谨性,加上相关配套政策和措施的不完善,主体功能区建设短时期内不会缩小反而可能会加大我国本已不小的区际发展差距.