中国污染物总量减排数据核算体系研究

"十一五"期间,中国对COD和SO2两种污染物开展总量减排工作,预期指标超额完成。"十一五"期间构建起来的总量减排数据核算体系为中央政府提供了相对准确的减排数据,是减排取得成功的基础。本文通过研究减排数据核算体系来对总量减排的成功进行制度性解释。本文采用文本分析和实地调研的方法,描述了中国减排数据核算体系的组织机构及其基本职责,整理出了自下而上的数据生成、流动机制和自上而下的数据核查、反馈机制,归纳出总量减排数据核算体系相较于传统环境统计的基本特征:一是设立了区域督查中心和各级总量控制部门等专门的组织机构;二是数据的双向流动机制,中央拥有对减排数据的审核权和最终确定权,并且会将正式确定后的数据逐级反馈给地方政府并应用于上级政府对下级政府的行政考核当中去;三是在数据核算中采用环境监测数据,并因此进行了全国范围的环境监测能力建设;四是减排工作全过程数据核算。这些新特征使得中国减排数据核算体系得以提升减排数据质量,对地方政府可能的违规行为进行约束;将减排绩效与地方政府考核相结合,通过政治激励促进地方政府开展减排工作;加强地方政府环境监管能力,保障减排工作的开展和完成。但现有数据核算体系仍然存在监测数据利用不到位而导致行政成本较高、减排量核算细则"一刀切"导致政策公平性缺失等亟需改进完善的问题。     

从量考到质考:政府环保考核转型分析

"十三五"以来,在中央环保督察行动实施的背景下,对地方政府环保绩效的考核正在实现从总量考核向质量考核的转型。针对这一重要转型,本文从委托代理激励设计的视角解释了转型发生的制度基础。从激励机制角度看,实施质量考核的难点主要在两方面,即要实现"信息有效"和"激励有效"。实现"信息有效"要克服信息不对称和信息模糊的问题;实现"激励有效"则要建立适度激励,并克服代理人"选择性关注"的问题。针对质量考核难点,本文分析了对实现从总量考核向质量考核转型做出贡献的制度变化,主要包括:(1)环境质量监测部门实现省级垂直管理,保障了质量监测工作不受地方行政干扰,有助于减少信息的不对称性。(2)中央环保督察行动强化了"公众参与",主要体现在两方面:一是地方政府须严格落实群众举报的问题;二是举报问题的整治结果须全面接受群众监督。"公众参与"的强化有助于减少信息的不对称性和模糊性。(3)"党政同责、一岗双责"的新型责任机制纠正了地方环保工作中"权责不一"的问题。地方党委的职责强化,有助于提升地方政府在环保工作上的履职能力。(4)更为严厉的问责机制提高了地方党委和政府决策中"选择性关注"的成本,能有效规避"选择性关注"现象的发生。虽然这些制度调整为质量考核的实施提供了直接基础,但从更深层次来看,上述制度变化发生在一个底层制度变革的大背景下。由于公众参与得到了实质性的强化,环境治理从以政府内部行政考核为基础的管理模式,逐步迈向了以全社会网格化信息为基础的公共治理新阶段。     

煤制天然气发电对中国碳排放和区域环境的影响

PM2.5治理与低碳发展具有显著的协同效应,然而并非所有的PM2.5治理措施都达到低碳的效果,煤制天然气项目是其中最为突出的一类。本文梳理了煤制天然气产业政策与现状,采用全生命周期评价法,对煤炭和煤制天然气发电过程中的CO2、SO2、NOx排放进行了分析。研究结果表明,用煤制天然气替代煤炭,每发1 k Wh电可以减少SO2排放9.73 g,减少NOx排放0.45 g;但同时将多消耗142 g标准煤,增加CO2排放406.2 g。煤制天然气项目对天然气使用地的大气污染防治具有正面作用,但却给煤制天然气生产地带来严重的环境负外部性问题。从而,煤制天然气的生产与消费是一种资源消耗和环境排放的转嫁,而且从整体上提高了我国的煤炭使用量和CO2排放量。定量评估显示,如果将各地建成、在建或拟建的所有煤制天然气项目全部投入生产,每年约消耗8.1亿t原煤,用这部分煤制天然气替代煤炭发电所增加的CO2排放将占2010年全国CO2排放量的3%-6%。因此一味地使用煤制天然气替代煤炭来达到雾霾治理这一目的,忽视其将长期存在的严重的资源环境效率损失和公平损失问题,我国环境保护与低碳发展将陷入"头痛医头,脚痛医脚"的恶性循环。改善我国环境质量的根本途径在于推动能源生产和消费革命,而控制能源消费总量是最为优先的措施。煤制天然气应该用来替代分散的煤炭使用,以此来达到煤炭清洁高效利用的目标。在发电行业,应该大力进行技术改造,实现比使用煤制天然气更好的环境效益。从全生命周期内的资源消耗和环境影响来看,煤制天然气项目建设必须高度重视,慎重决策。