生态环境分区管控体系建设探讨

当前，分类管控、分区管控已经成为我国生态环境管理工作的基本原则。针对要素空间、功能空间以及行政空间的管控是分区管控的主要方式，但相互交叉重叠的问题比较突出，尚未形成一套系统完整的生态环境分区管控体系。根据生态文明体制改革要求，近年来，自然资源部、生态环境部等相继组织开展了一些探索性工作，但总体来看存在法规建设相对滞后、单元体系尚不完善、技术体系衔接不畅、信息平台尚未建立等问题。对于今后我国的生态环境分区管控体系建设，本文提出以下建议：与国土空间规划体系加强衔接，通过自上而下多个层级不断细化，坚持系统管控和要素管控相结合，把生态环境准入清单作为主要管控抓手，抓紧整合现有的生态环境管控分区，加快推进立法和顶层设计工作。     

基于"多规合一"空间规划的环境管控机制研究

本文通过分析新形势下我国空间规划和环境管控的任务和要求变化,探讨空间规划中环境管控的最新要求,分析"生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线、生态环境准入清单"(简称"三线一单")与"城镇空间、农业空间、生态空间、生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界"(简称"三区三线")的关系,并在此基础上研究"三线一单"的管控要求在空间规划体系中的约束机制和相关技术要求,提出空间规划中环境管控的落地措施。     

生态文明视角下的国土空间底线管控：“双评价”与国土空间规划监测评估预警

生态文明新时代下的空间规划体系对国土空间底线管控提出了明确要求,"双评价"与国土空间规划监测评估预警是底线思维的体现。研究"双评价"与国土空间规划监测评估预警在国土空间底线管控中的作用和地位,通过国土空间规划"一张图"实施监督信息系统的建设,对二者的联系及其相互作用进行体现,构建二者的联动方式,服务于国土空间底线管控及治理的全过程"。双评价"与国土空间规划监测评估预警共同组成底线管控的两个阶段,前者是开展底线管控的基础,后者是底线管控的路径和手段,两者皆是生态文明新时代下国土空间规划底线管控的重要工具,需以国土空间规划"一张图"实施监督信息系统为基础加强两者的有机结合。     

融合法定制度与准入清单的生态环境分区管控制度研究——以湖北省宜昌市为例

针对宜昌市环境总体规划生态环境分区管控制度的不足,结合国家重点生态功能区产业准入负面清单、生态保护红线及"三线一单"制度,对宜昌市生态环境分区管控制度设计原则、适用范围及内容进行系统研究,提出"分区分级、遵循环境总规、高环境功能区高标准保护、法定制度优先于准入清单且不交叉执行、依法依规动态调整"的制度构建思路;研究了环境准入清单及负面清单的适用范围及设计思路。将以上方法应用于宜昌市中心城区环境控制性详细规划编制,建立法定制度与环境准入清单相结合的生态环境分区管控制度,有效解决了生态环境空间管控多要素、多层级、生态功能区空间重叠和交叉管理等难题,为深入推进生态环境保护空间规划制度积累了经验。     

《长江保护法》中生态环境保护制度体系的逻辑展开

为了贯彻落实“共抓大保护、不搞大开发”的要求,《长江保护法》按照规划管总、资源保护统筹、水污染防治攻坚、生态环境修复协同的思路,在总则之后分章顺次规定了以空间规划为基础的流域规划与管控制度体系、以保障用水安全和保护生态系统完整性为目标的资源保护制度体系、以全方位污染防治为核心的水污染防治制度体系、以多维度修复为指向的生态环境修复制度体系。这一系列制度体系的建立,为长江生态环境保护提供了系统性制度保障,形成了长江生态环境硬约束机制。     

生态文明视角下的国土空间底线管控：“双评价”与国土空间规划监测评估预警

生态文明新时代下的空间规划体系对国土空间底线管控提出了明确要求,“双评价”与国土空间规划监测评估预警是底线思维的体现。研究“双评价”与国土空间规划监测评估预警在国土空间底线管控中的作用和地位,通过国土空间规划“一张图”实施监督信息系统的建设,对二者的联系及其相互作用进行体现,构建二者的联动方式,服务于国土空间底线管控及治理的全过程。“双评价”与国土空间规划监测评估预警共同组成底线管控的两个阶段,前者是开展底线管控的基础,后者是底线管控的路径和手段,两者皆是生态文明新时代下国土空间规划底线管控的重要工具,需以国土空间规划“一张图”实施监督信息系统为基础加强两者的有机结合。     

国土空间规划体系下的全域环境空间管控研究——以苏州市为例

立足新时期国土空间规划体系强化全域环境空间管控,推动各类环境要素管控分区降尺度与融合化,实现环境污染源头管控与精准落地,是系统应对当前高强度、复合型环境问题的有效途径.构建基于国土空间规划的全覆盖、多层级环境功能分区管控体系,在单要素人为污染物排放量和综合排放强度评价基础上,提出环境功能分区的管控等级集成评价模型,探索分区管理和分级施策的全域环境空间管控途径,并以高度工业化和城市化的苏州市为案例开展应用研究.结果表明：①基于国土空间规划体系的"三区三线"与现行环境要素管控分区的空间耦合性,建立由8个一级分区和21个二级分区构成的环境功能分区管控体系;②按照"三区三线"管控属性和综合排放强度,可进一步将环境功能分区的管控等级由高至低划分为Ⅴ、Ⅳ、Ⅲ、Ⅱ、Ⅰ及○级;③苏州市人为污染物排放量总体偏大,城镇空间内的工矿业生产空间及城乡居住空间、农业空间内的生产养殖空间的综合排放强度较高,主要分布于姑苏、虎丘等中心城区及昆山、常熟等工业集聚区;④苏州市Ⅴ级和Ⅳ级管控区以工矿业生产空间、城乡居住空间和特殊生产空间为主,Ⅲ级管控区以混合空间为主,Ⅱ级以农业种植空间和生产养殖空间为主,Ⅰ级和○级管控区主要包括一般生态空间和生态保护红线.案例应用表明,国土空间规划体系下的全域环境空间管控可操作性强,可实现环境规制精准落实到污染源空间;建议以环境功能分区分级管控体系为基础,将环境空间管控全面融入国土空间规划体系,建立综合施策的环境协同管理机制.     

宜昌市生态环境分区管控制度研究

在宜昌市环境总体规划与环境控制性详细规划的编制与实施过程中,针对生态环境分区管控制度应用实践存在的自然生态功能区分类指导不足、水及大气环境质量分区管控制度不够完备等主要问题,结合国家生态保护红线及"三线一单"制度,研究提出了完善生态环境管控地块类型、优化分区管控措施、注重法律法规与负面清单相结合、建立开发建设活动退出机制、健全信息共享制度5个方面的生态环境分区管控制度设计重点,作为今后优化宜昌市国土空间规划布局的重要依据。     

国土空间用途管制的改革逻辑及其规划响应路径

在完善生态文明制度体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的宏观背景下,系统梳理土地用途管制制度起源、实施特点、成效与不足,重点解析土地用途管制向国土空间用途管制转型的改革逻辑及其对国土空间规划的具体要求,为完善国土空间规划体系提供借鉴。研究结果表明：（1）土地用途管制制度突出强调对耕地的保护,以新增建设用地为主要管控对象,建立了土地用途分类—规划—计划—审批—监管的完整管控链条,在保护耕地、保障粮食安全、倒逼节约集约用地和提高依法依规用地意识等方面取得了较好成效,但仍存在覆盖范围不全、管制刚性过强、生态用地管制乏力等不足。（2）国土空间用途管制以生态文明建设为逻辑起点,通过单一地类保护向空间统筹转型、地类管制向空间管控转型、指标传导为主向指标与分区相结合转型、底线约束向约束与引导并重转型,构建面向全过程、多样化的管制规则体系,完善空间传导机制,进而实现所有国土空间全要素统一管制。（3）面对国土空间用途管制的时代需求,国土空间规划改革应在系统性、整体性的规划管控指标体系、覆盖全域、上下衔接的规划分区体系、底线约束与激励引导相结合的规划实施弹性机制以及“全链条”管理机制等方面做出积极响应,进而实现不同层级国土空间规划和用途管制的统筹协调管控。     

基于人类行为视角的市县国土空间总体规划管控措施编制思路探究

在明确国土空间规划应融合多规,以主体控制线统一管控分区,强化底线约束,实施用途管制的前提下,管控措施编制对国土空间规划管控策略、管控体系的构建与实施至关重要。本研究的目的是探索基于人类行为的市县国土空间总体规划管控措施编制思路。尝试从人类行为视角进一步延伸管控思路,并衔接现行法律法规、部门规章等管控文件作为编制参照,根据人类行为与自然资源、国土空间的作用关系,结合行为开展与分区用途是否匹配,推导相关行为在对应市县国土空间总体规划管控分区的管控措施,以期为实现国土空间规划精准落地和国土空间资源保护与开发精细化管理提供参考。     

完善我国生态安全政策体系的思考

生态安全相关政策的制定和完善在维护国家生态安全方面起到至关重要的作用。我国相继出台一系列与生态安全相关的制度文件,基本构建了国家生态安全政策体系框架,但是区域差异化体现不充分、政策彼此之间缺乏系统协调性、环境保护与经济发展相协调度不足、多元主体参与程度不高、生态环保绩效考核机制不完善等问题仍然突出。为此建议:以生态环境空间管控的底线要求优化构建空间规划体系;注重区域差异化发展,制定相应生态环境安全政策;以生态补偿、市场化机制、信息公开等推动生态安全管控的多元共治;以改善环境质量为核心,发挥生态文明政绩考核"指挥棒"作用。     

云南省生态环境分区管治实践进展与制度研究

通过梳理云南省生态环境分区管治历程和特点,分析在新形势下生态环境分区管治制度面临的主要问题,从加强与国土空间规划体系的衔接,健全环境监管体系,完善考核评估机制,实施差异化环境政策等方面提出优化建议。在下一步国家空间规划系统重构背景下,为云南省完善国土空间规划理论,构建区域环境管理体系提供参考。     

城市环境空间规划管控体系的构建——以广州市为例

通过叙述国内环境空间规划体系发展历程,总结国内在开展城市环境空间管控方面的主要做法和经验,以广州市为研究案例提出在城市尺度建立环境空间规划管控体系的总体架构和技术思路,为城市环境规划和空间规划管理提供参考。     

构建空间治理体系 提供优质生态产品

《"十三五"生态环境保护规划》首次提出建立由空间规划、用途管制、差异化绩效考核等指标构成的空间治理体系,这是我国生态环境治理体系和国家治理体系的突破,为有效优质生态产品的供给提供了一套新的制度安排。"十三五"生态环境空间治理的重点任务包括全面落实主体功能区划、划定并严守生态保护红线、推动"多规合一"、推动区域绿色协调发展、优化产业空间布局和分区推进生态环境整治与修复。为推进"十三五"生态环境空间治理,应做好技术和制度保障。     

"三线一单"在我国空间规划体系中的定位浅析

过去我国的空间规划体系缺乏顶层设计,不同部门编制的规划缺乏协调,已经不能适应国土空间管制的需要。党的十八大以来,我国将空间规划体系和国土开发与保护制度作为生态文明制度体系建设的重要内容,当前的重点是在主体功能区制度的基础上探索编制国土空间规划、推进市县"多规合一",同时建立统一的空间基础信息平台。生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入清单(简称"三线一单")作为环境治理体系建设的重要内容,是近年来生态环境管理部门大力推进的一项重点工作。根据国家空间规划体系建设要求,认为"三线一单"近期应成为主体功能区规划的补充和延伸,中期应成为"多规合一"的重要平台,远期应成为国土开发与保护制度的重要组成部分。     

降尺度与融合化：环境空间管控转型与体系优化——代“环境空间管控研究”专栏序言

由于经济增长与污染物排放增加尚未脱钩，当前中国环境保护与污染防治的结构性、根源性压力尚未根本缓解，在生产生活污染源头治理上仍然面临排污基数大、溢出效应强、空间跨度广等难题，亟需强化污染源管控精准落地、建立健全面向污染源头的环境空间管控体系，以降尺度与融合化空间管控形成更加精准、严格、高效的环境空间管控制度，系统提升环境空间治理效能.本文基于区域环境功能和环境承载力视角分析了环境空间管控体系的科学基点及优化逻辑，从降尺度建立分区分级管控体系、形成融合化环境管理机制、嵌入多层级国土空间规划体系、夯实环境空间管控信息化支撑等方面提出新时期环境空间管控转型与体系优化路径.此外，研究团队结合典型城市化地区和重点生态功能区的案例实证，从人类生产生活污染物排放过程和格局入手，按照"驱动机制解析—分区分类管控—环境效应评估"的主线设置了"环境空间管控研究"专栏，以期为污染物源头减排及环境空间管控技术方法探索、环境综合治理策略制定提供参考依据.     

治理现代化目标下国家空间规划体系的变迁与重构

基于治理理论,从中央—地方以及政府—市场关系维度,分别揭示了西方发达国家和我国空间规划体系在国家治理变迁影响下的演变历程与总体趋向。国土空间规划是我国面向生态文明建设的重要制度变革与治理体系重构的举措,但是面向国家治理现代化目标,未来我国国土空间规划体系再建构还必须重视三个方面的问题：（1）充分理解“国土空间”的多元价值属性,重视国土空间规划对多元目标的统筹平衡,不能把空间简单化为“自然资源”载体,谨防规划蜕化为单纯的“资源环境管控技术工具”;（2）集权与分权相结合,建立与政府事权相对应、层级差异有序的空间规划体系;（3）高度重视规划研究和非法定规划的作用,为空间规划的科学性提供有力支撑。     

规划逻辑转变下的都市圈空间规划方法探讨

应对国家空间治理现代化和国土空间规划体系重构的要求,我国都市圈空间规划面临生态文明导向的政治逻辑转变和资源环境约束下的发展逻辑转变。基于规划逻辑转变,明确了都市圈空间规划是国土空间规划体系中以聚焦空间协同发展为核心的专项规划,从对应需求目标引领和因地制宜问题协调两个视角,提出了都市圈空间规划编制的技术框架。结合当前都市圈空间规划实践和空间规划改革的要求,研究认为规划编制重点应聚焦以传导和协同为导向的指标体系制定、流动性的要素资源优化配置和调控、协同管控和利用的空间格局谋划、跨界组团空间合作等。针对都市圈缺乏统一的实施主体等问题,提出了不同类型都市圈空间规划编制组织方式、规划实施的区域合作机制、都市圈管理信息平台的共建,以及都市圈空间规划实施情况的动态监测等。通过对都市圈空间规划编制理念、技术框架、重点内容和实施组织的系统探讨,将为我国都市圈空间规划的编制和都市圈空间治理的现代化提供理论基础和方法指导。     

“细化与简化”并举的县域空间管制体系——基于玉门部省“多规合一”试点的若干思考

本文基于甘肃省玉门市"多规合一"试点工作中对于适应新型空间规划体系进行空间管制体系改革的思考与探索,在分析现有部门空间管制体系矛盾与问题的基础上,结合国家层面提出的自然资源用途管制的要求,思考建立"用途区+刚性线"的空间管制体系:以用途区的综合细化管控改变当前管控体系单一化的弊端,协调多部门要求;并将细化的用途区简化为两条刚性线,通过刚性线政策设定探索兼具刚性与弹性的新型管控体系,以满足"国家刚性监管、地方灵活应对市场"的多样化空间管控需求。     

城乡环境空间规划国际经验借鉴

在中国快速城镇化的进程中,环境压力和挑战逐步凸显,城乡环境空间规划的前端指引作用愈发重要。文章从城乡环境空间规划的生态空间划定、环境空间分级管控和配套规划制度3个核心任务入手,梳理国内外最佳管理实践案例,通过对比、总结和思考,提出了完善中国城乡环境总体规划的5项政策建议。