中国环保行政体制结构初探

环保行政体制结构是环保行政组织系统的基本框架,是实现环保行政管理职能的组织方式。我国长期以来的环保行政体制改革较为关注机构地位提升与管理职能强化,环保行政体制的结构较少得到关注。对环保行政体制结构的分析揭示了在机构地位提升与管理职能得到强化的前提下我国环保行政管理依然面临执法监督难、部门协调难等问难题的深层体制原因。本文首先根据组织行为学的基本原理,提出我国环保行政体制的矩阵结构模式,这一矩阵结构在纵向上存在双权威系统,横向上协调关系较为薄弱,从而造成环保监管权威弱化。其次,基于对我国地方环保行政体制改革效果的调查,指出我国环保行政体制结构出的了若干变化。最后,结合我国"十二五"时期落实国家环保意志的基本要求,提出改善我国环保行政体制结构的若干政策建议,即在基层改善体制结构中的双权威系统,并以流域水环境管理体制创新为大部门体制改革突破点,探索环境管理职能组织方式的优化途径。     

我国矿山生态环境保护法律制度完善问题研究

在资源主导型的经济发展模式下,矿产资源无疑是我国经济社会发展的重要支柱.但矿业是高污染行业,特别是近年来我国矿产资源持续大规模的勘探开采,引起了一系列严重的矿山环境问题,矿山生态环境急剧恶化,其影响已涉及经济社会发展的方方面面,因此加强和完善我国矿山生态环境制度建设至关重要.文章首先介绍了我国矿山环境恢复机制的现行制度框架,在此框架的基础上,对我国矿山环境状况恶化的现实进行了深层次的原因分析,剖析了目前我国针对矿山环境问题的意识、立法执法、资金技术的现实状况.接下来,对我国矿山生态环境恢复治理机制进行了宏观构建.笔者认为,要从三个方面对我国的矿山生态环境恢复机制进行构建.首先是调整矿山生态环境保护法律制度;第二,完善矿山环境保护机制;第三,建立矿山企业自身环保机制.     

“十三五”时期中国环境监管体制改革的形势、目标与若干建议

本文构建了包括监管的立法、组织体系、监管权力配置、监管工具与程序、问责机制、监管能力等要素在内的环境监管体制分析框架,从污染物排放趋势、国家制度建设等角度分析了"十三五"时期中国环境监管体制改革面临的挑战、目标和思路。"十三五"时期是中国生态文明建设的重要时期,完善环境监管制度是推进生态文明制度体系建设的重要内容。面对严重环境污染所带来的挑战,在此期间加快环境监管体制改革、提高环境监管有效性是切实实现治污减排的根本保证。完善环境监管体系、改进监管方式、创新监管手段是建立治污减排长效机制的基础和前提,也是完善环境治理体系的重要内容。按照市场经济条件下政府依法行政的要求,中国环境监管体制改革的目标,就是要按照合法性、独立性、透明性、可问责性、专业性和执法能力、可信性等原则建立和完善现代环境监管体制,为此必须从专门立法、组织结构、权力分配、问责机制、监管程序与工具、监管能力建设等各方面推进改革。本文提出了"十三五"时期环境监管体制改革的思路及若干建议,主要包括:加快修订环保法律法规,提高法律的可操作性,推进环境司法常态化、规范化和专门化,进一步提升环境监管法治化水平;从纵向、横向上优化环境监管组织结构,强化区域层级的监管与督查功能,强化中央层级环境监管机构对环境信息的获取能力;优化环境保护主管部门机构设置以及相关职能,建立并完善内部机构的协调机制;完善环境监管的内外部问责机制,把做实对监管者的监管机制作为优化环境监管体制的抓手;强化对监管工具的顶层设计,做实监管程序中关键环节,建立环境监管影响评估制度;加强环境监管能力建设,推进环境监管制度队伍职业化发展,保障各级环境监管机构具有充分履职的能力。环境监管体制的改革和完善,是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。     

我国跨行政区环境管理协调机制建设的策略研究

目前我国跨行政区环境问题十分突出,而传统条块分割的管理模式在解决跨行政区环境问题时产生了许多矛盾.尽管我国部分地区已认识到跨行政区环境合作的重要性,也开展了一些有益的探索和实践,但建立跨行政区的环境管理协调机制研究显得不足.本文从机构、立法和手段三个方面总结了我国跨行政区环境管理协调机制的现状,指出了在管理体制、法律法规、制度和政策、支撑体系等方面存在的问题.通过借鉴国外的成功经验并且结合我国的实际情况,从体制、政策和支撑体系三个方面提出了我国跨行政区环境管理协调机制的建设策略.     

论环境执法建设与环境法的信用

法律信用是法律通过立法、司法、执法等活动而建立起来的,能够得到人们认同和信任的能力.执法是影响法律信用的最重要因素之一.环境法律信用是我国践行环境法治的重要基础.但当前,我国环境法却存在较为严重的信用缺失现象,极大地制约了我国的环境法治建设.这已成为我国践行环境法治所必须予以重视和解决的一个重要现实问题.从法理上来说,依法执法是法律信用存续的基本要求和重要保障.当前,我国环境执法过程中存在的种种弊病已经成为贬损我国环境法信用的最重要根源之一.具体而言:"有法不依"、"执法不严"和"违法不究"等问题损害了环境法本身的应有信用,而违反法定程序执法的突出现象则使环境法的信用受到严重藏损.以此为立足点,为了弥补我国环境法信用的缺失,增强人们对环境法的信任乃至信仰,必须加强我国的环境执法建设,保障环境法的顺利推行.     

从政企合作看中国企业环境监督员制度的完善

日益严峻的环境问题要求我国政府继续保持强大的环境管制压力.同时,充分调动企业自主环境管理的积极性也成为“十二五”期间管理性减排的核心任务之一.认真研究企业环境管理制度设计的方向和目标,实现政企环境合作已经成为当前环境管理制度创新的基本要求.现行企业环境监督员制度是我国借鉴日本经验试行的一项旨在提倡政企合作的环境政策工具.我国目前企业环境管理总体趋势是背向自组织环境管理的,强化面向企业内部环境管理的直接管制应当是当前和今后一段时间的总体趋势.由于我国企业自主环境管理面临着外部约束力不够、内部动力不足的困境,现行政企合作的制度目标应当直接定位为政府环境管制工具.基于这一定位,环境监督的对象企业应当由污染物息量和种类标准转为达标排放标准;职责范围应当根据企业规模进行差别设计,规模以上企业以推进政企环境信息沟通为主,中小企业应强化其监督功能,另设企业环境管理人员履行执行功能.     

关于渤海特别法的执行体制的思考

制定渤海特别法是目前海洋管理部门与学界关注的热点话题,而其中执行体制的规定则是制定这部法律首先需要解决的难点问题。权威数据显示,现行的法律在现行的执行体制下的实施没有对渤海产生理想的管理效果。因此,讨论渤海特别法的执行体制就要选择新的体制。影响渤海特别法执行体制选择的决定性因素有三个:第一个是自然因素。渤海是一个半闭海,是我国唯一的内海,构成一个独立的环境单位,渤海作为一个完整的大生态系统,这就要求把渤海当成一个整体来对待。第二个是行政区划因素。渤海沿岸有4个省和直辖市,与渤海环境管理有关的共有10个省、自治区和直辖市,这些行政区划单位管理上存在的"搭便车"的可能,从而导致"公地的悲剧"。第三个是管理层级因素。从中央、省市自治区到市、县,构成渤海管理的"四级宝塔",这"四级宝塔"却并不总是一个保持高度一致的执法体系。在这三个因素存在的前提下,首先,渤海特别法应当选择目标导向的执行体制,将渤海环境管理作为目标,通过目标的约束促发执法者的积极性,再由执法者调动行政相对人的行动。其次,渤海特别法应当选择共同负责的执行体制,建立一个由渤海周边行政区参加渤海环境管理机关,各行政区对渤海环境管理共同负责。最后,渤海特别法应当选择政府责任的执行体制。渤海环境保护是政府责任,而不仅仅是政府职能部门的责任,应当把法律所要求的渤海环境保护融入有关层级的整个政府政策的统一体中,使之始终与其它政策相互影响、相互协调。     

工业化和城镇化进程中农民工问题的新探索

在工业化与城镇化大背景下,探讨我国农民工发展的特点和问题.首先从大中城市的利弊分析入手,探讨了小城镇发展的特点和存在的问题,分析发展小城镇是引导农民工合理流动的根本途径;然后从我国产业结构的现状分析,指出随着第三产业比例的增加尤其是服务韭的快速发展极大地推进了农村劳动力的转移,总结了产业结构合理化是加大农民工的就业力度的关键;进而从体制上探讨如何改革城乡的二元结构问题.总之,要解决农民工的问题,就要从根本上解决农民工在流动、就业、安置上的问题,这就应该从国家的体制方面、政策方面及人的观念上进行全面深入的思考.作为一个发展中国家,工业化和城镇化是农村劳动力转移的最终推动力量,工业化和城镇化的发展战略就是为了合理稳步地推进农村劳动力的转移.     

环境分权与经济竞争背景下河流跨界污染的县域证据

在环境地方分权治理和县域经济竞争体制下,县级政府间在环境污染治理方面可能存在"以邻为壑"的行为,这使得同一流域上下游县域间更容易产生跨界污染问题。本文通过引入污染"累积效应"和河流"自净效应",建立了河流污染的外部性模型,并推导出相应的假说,再从不同环境规制强度和行政分割前后两个维度,对河流污染程度的动态变化进行了情景模拟。基于2004—2014年七大流域中国国控监测断面的周数据,本文对河流污染程度与"县边界-监测站"沿河距离的关系进行了实证检验,并进一步检验了环境分权体制下不同行政分割程度对"跨界效应"的影响。研究发现:(1)随着河流接近县域下游边界,在更强"累积效应"作用下,河流污染指标COD和NH3-N呈现加速递增趋势,河流"跨界污染"问题显著;(2)在河流跨越县域边界后,由于更强"自净效应"和相对严苛的环境监管,COD和NH3-N增长放缓乃至局部下降,县边界两侧污染程度呈现出结构性差异,且这种差异在中西部地区更为突出;(3)河流跨越的行政边界越多,所面临的沟通与协调难度就越大,潜在的利益冲突下"以邻为壑"动机就更强,因而污染排放就更加严重。据此,本文建议加快推进"环保机构监测监察执法垂直管理制度改革"和"河长制"河湖管理模式,改革现行以块为主的环境治理方式,从制度层面解决好中央与地方、地方政府之间的权责关系;推行环保督查的同时,从官员绩效考核层面提升环保激励;建立组织架构完备、各级监测站点分布合理、衡量指标齐全的河流水质监测体系。     

负载有度:论环境法的生态承载力控制原则

可持续发展要求社会经济适度发展的同时,环境质量不退化.为达到这一目标,在环境管理中就必须以生态承载力为标准判断经济发展的规模和速度是否具有正当性和合理性,这是化解经济发展与环境保护矛盾的关键所在.环境法应当把生态承载力控制作为一项基本原则,要求人们对环境问题的预防应当以生态承载力为依据,确保向环境排放污染物的总量不得超过环境容量,并保证开发、利用自然资源不能超过生态环境在一定时期内的供给能力.这是对执法者在处理经济发展与环境保护的矛盾中所享有的过大的自由裁量权的必要制约.然而,生态承载力控制原则的实施难度较大,除了需要立法的明文规定外,还应当注重研究、建立生态承载力的核算方法体系;此外,还应当对现行环境执法体制进行改革,促使地方环保部门在环境执法中摆脱地方保护主义的不当干涉,并积极加强公众参与,通过公众监督杜绝突破生态承载力的决策的制定和实施.