最严格环境保护制度:现状、经验与政策建议

在总结分析当前我国环境保护制度现状及存在问题的基础上,结合国内外相关经验,提出了建立和完善最严格环境保护制度的政策建议。针对当前生态环境保护中的短板和突出问题,建立和完善最严格的环境保护制度需要围绕生态保护红线目标,加快建立以"源头严防、过程严管、后果严惩"为基础、以"经济调节、公众参与、体制保障"为配套的环境保护制度体系。在源头预防方面,建立符合生态文明建设要求的环境保护目标体系、统计体系与核算制度,建立严格的环境准入制度,将环境质量改善和环境风险可接受水平作为环境影响评价的基本准则等;在过程严管方面,建立能够充分体现地方政府环境保护工作实绩的领导干部政绩评价考核制度、科学严格的环境污染排放标准体系,以及严格监管所有污染物排放的环境监管和行政执法制度体系等;在后果严惩方面,推行党政领导干部生态环境审计和终身责任追究制度,建立生态环境损害赔偿和刑事责任追究制度等;在经济调节方面,建立绿色财税金融制度体系,推动实施排污权有偿使用与交易制度,建立平衡生态产品生产者与受益者利益关系的生态补偿制度等;在公众参与方面,在法律法规中明确公民环境权利,完善保障公众参与环境保护的信息公开与立法听证等制度;在生态环境保护管理体制方面,要从上层建筑入手,理顺生态环境保护管理涉及的顶层重大关系,在中央层面明晰资源、环境和生态三个领域的关系,明确中央和地方财权事权分配,调整环境保护系统内部的管理机构设置。     

最严格环境保护制度:内涵、框架与改革思路

根据最严格环境保护制度提出的背景和被赋予的使命,可以将其理解为:在当前经济社会发展阶段和技术水平条件下,为解决突出生态环境问题、确保生态环境阈值底线不被逾越和突破,以及满足生态文明建设目标需求和要求而制定的更具刚性和约束力、且能够有效实施和执行的环境保护制度。最严格环境保护制度的基本框架包括制度目标、制度体系、制度执行与制度考核等要素,具有阶段性与动态性、科学性与公平性、区域性与差异性、可达性与有效性等基本特征。长期来看,建立和完善最严格的环境保护制度是整个制度体系的刚性化和严格化,需要对当前制度体系进行整体和系统改造,对制度框架中各要素进行普遍升级,最终建立最严格的环境法治、环境管控和环境经济制度体系。其中,环境法治制度要成为统领环境保护全局的根本性制度,法律体系要体现生态文明建设目标要求,环境司法要成为解决环境问题的主要途径和手段,环境监管和执法体系要体现独立性、权威性和刚性;环境管控制度要围绕环境质量改善和环境健康风险防控目标、为社会公众提供优良的环境公共产品、实现环境管理战略转型而进行设计和改进;环境经济制度要能够在生态环境保护资源配置中发挥决定性作用,促使经济活动朝着资源节约和环境友好的方向调整。长期来看,建立和完善最严格环境保护制度需要结合当前的环境管理能力和需求,在现有的环境保护制度框架下,将一部分亟需建立、改进或落实的制度严格化,以解决目前最为突出的环境和制度问题。     

对完善我国土地用途管制制度的思考

土地用途管制制度是我国实施最严格土地管理的一项核心制度,本文深入系统地论述了土地用途管制的内涵、目标和特点、制度体系的主要内容、存在的问题及进一步完善我国土地用途管制制度措施的对策建议。     

地方政府环境保护支出效率核算及影响因素实证研究

近年来,如何协调经济增长和环境保护,以实现可持续发展是当下中国一个急需解决的难题。伴随着环境治理话题的升温,政府环境保护的财政支出效率值得关注。本文利用DEA-Tobit两阶段模型对我国各地方政府环境保护财政支出效率进行了测算,并着重考察了"经济分权、政治集权"的制度因素及其他相关因素对环境保护支出效率的影响。研究结果表明,各省份的环境保护财政支出中普遍存在着技术无效率现象,且在区域之间存在差异,东部和西部省份的环境保护支出效率较为接近,但都显著高于中部省份;政治晋升竞争和财政分权对于环境保护支出效率的影响差异折射出"经济分权、政治集权"的中央-地方政府治理模式存在缺陷,根本在于GDP为核心的考核机制;扩大对外开放、提高经济水平都能显著促进环境保护支出效率的改善,工业化程度对于环境保护支出效率的显著负向作用,这主要归因于工业是环境污染的主要来源,在环保资金紧缺的条件下,越高的工业程度自然会降低资金效率;人口密度和受教育程度对于环境保护支出效率的不同影响反应出对政府提高环境保护财政支出效率形成倒逼作用的是受教育人口占比而非人口密度。因此,鉴于地方政府的行动惯性和路径依赖,应通过顶层设计来对现行制度进行修正和改良,以实现可持续健康发展所需的制度供给;可通过激励企业的技术创新来改善污染排放和设定更为细致严格的环保标准并严格监督、执法来缓解工业化程度的负面影响;可通过不断提高受教育人口比重以此倒逼地方政府提高环境保护支出效率进而实现政府职能的转变。     

最严格水资源管理制度下的水权理论框架探析

在我国水资源贫乏、供需矛盾日益尖锐的情况下,建立和发展具有中国特色的水权制度,已成为践行最严格水资源管理制度和解决日趋复杂水问题的切实需要。本文首先从我国水资源管理体制的改革发展历程和未来需求出发,探讨了最严格水资源管理制度与水权制度两者的内在联系,指出水权制度建设对落实最严格水资源管理制度的重要意义;接着,从行政管理视角提出了有关水权划分的两级分类体系,重点解析了使用权与"三条红线"之间的对应关系;最后,从水权制度建设的主体内容出发,构建了由"基于水资源开发利用控制红线的取水权初始分配"、"基于用水效率控制红线的用水权交易"和"基于水功能区限制纳污红线的排污权交易"三部分组成的水权理论框架。在取水权分配方面,以和谐论思想为指导,以水资源开发利用控制红线为硬性约束,提出由和谐分配原则确定、和谐状态指标选取、区域总和谐度计算、和谐目标优化模型、取水权和谐分配方案优选等构成的取水权初始分配工作流程。在用水权交易方面,以用水效率控制红线为硬性约束,运用优化决策理论,提出由用水计划制定、节水潜力分析、水量折算系数计算、可交易用水权计算、用水权交易方案优选等构成的用水权交易工作流程。在排污权交易方面,以水功能区限制纳污红线为硬性约束,提出由污染物入河量预测、控制断面水质预报、减排潜力分析、可交易排污权计算、排污权交易方案优选等构成的排污权交易工作流程。该理论框架的提出可为我国水权理论研究提供参考。     

关于强化用水总量控制管理的思考

在分析用水总量控制指标分解确认过程的基础上,结合落实最严格水资源管理制度、推进水生态文明建设的总体要求,分析了落实用水总量控制的6大抓手,包括严格规划管理和水资源论证,严格控制流域和区域取用水总量,严格实施取水许可,严格水资源有偿使用,严格地下水管理和保护,强化水资源统一调度。同时,针对后期江河水量分配工作的需要,从建立健全与总量控制管理相适应的法律制度体系、强化取水管理和计量监测体系建设、统筹处理好总量控制与外部环境变化关系等方面提出了针对性建议。     

中央环保专项资金管理变化发展趋势及对项目管理的影响分析

首先提出将财政专项资金的分配放到"规划-投资-资金分配-项目实施-绩效管理"的总体财政投资管理体系中进行定位的观点,在此基础上分析了"十一五"期间中央财政环境保护专项资金在设立方向、分配方法、集中支持、注重绩效、多方监管等方面的管理现状和发展趋势,进一步分析出这些变化对项目管理带来的相应变化以及相关建议,对加强财政环保项目的管理提供借鉴。     

我国“十一五”大气环境总量控制制度分析及优化建议

在"十一五"期间,大气污染物总量控制制度不仅体现了我国环境管理方面取得的成绩,也有效地改善了环境质量,同时还极大地推进了我国环境保护各项事业的发展。但是随着环保形势的不断变化,与当前形势相比,大气环境总量控制制度仍存在可以进一步完善优化的地方,对其深入分析可以为我国"十二五"环境管理制度提供借鉴。     

美国环保署战略计划(2006-2011)述评

美国作为当今世界上经济最发达的国家,在其发展过程中也曾经历过长时间的严重污染阶段,通过数十年的不断努力,目前美国已经成为生态环境质量最好的国家之一。深入研究美国的环境保护政策和工作计划,对于我国当前和今后一段时间内环境保护工作具有重要借鉴意义。2006年9月,美国国家环保署发布了"环保署战略计划(2006-2011)"(2006-2011 EPA Strategic Plan),结合美国环境现状和前期工作基础,提出了未来五年发展目标和实现这些目标的途径,用于指导美国环保署未来五年的工作。本文对美国环保署2006年发布的战略计划背景、内容及美国环保署的职能进行了简要介绍和分析,对其成功做法进行了初步归纳,总结了其在科学研究、标准制定、系统管理及全方位控制、新型污染物控制、合作伙伴关系建立等方面的成功经验,希望能够对我国环境保护政策和环保科技发展战略研究提供有益的参考。     

中央环保督察效用逻辑中的地方政府环境治理行为调适

中央环保督察作为国家生态文明体制机制改革的重要举措,是环境治理领域的重要制度创新,对于改进地方环境治理,提升环境绩效具有重要作用。近年来,环保督察在全国范围内全面展开并取得显著成绩,但现有研究却缺少对环保督察运作与效用逻辑的深入研究。文章采用扎根理论的研究方法,对第一轮中央环保督察31个省份对外公布的《贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改情况》进行三级编码,构建了一个"压力-调适-产出"模型,以阐释中央环保督察的压力传导与地方政府的行为调适,在此基础上勾勒出中央环保督察的效用逻辑。研究发现:中央环保督察在实施过程中,层层传导出强制性与规范性制度压力。首先,通过"一竿子插到底"的下沉督察、督察组的"高配"设置以及整改的"双重监督"体系,对地方政府传导出服从、问责、整改三重强制性制度压力;其次,通过环保督察背后所彰显的党中央对生态文明建设与环境保护工作的高度重视,对地方政府形成规范性压力。面对环保督察的制度压力,地方政府从"内部与外部""纵向与横向"四个维度积极调适环境治理行为。通过对内调整注意力与资源分配,对外吸纳社会与市场力量,横向整合部门资源,纵向贯彻环保压力,实现了环境治理多元共治、协调联治、上下齐治的新格局。正是在环保督察压力下的地方政府的行为调适,推动了环境治理绩效的改进与环境保护长效机制的建立。在既有概念模型的基础上,为进一步发挥制度效力,应从建立容错机制、周期性督察嵌入常规环境治理体系等维度持续完善环境保护督察制度。     

自贸区效应下山东省渔业资源开发基准选择

国家间自贸区的设立,将更加有利于各签约国资源环境利用效率的提升。本文采用贸易指数测算方法,分析了中、挪、韩在海水产品生产、加工及贸易流通中的各自优势。挪威因丰富的渔业资源和先进的渔业技术,在海水产品养殖及加工领域中具有全球引领作用;韩国有相对更加严格的海水产品安全检疫检验体系,可以确保海水产品的品质安全。随着中韩自贸区的实施及中挪重启双边自贸协定谈判,三国海洋渔业彼此间将进入自贸型竞争态势。如何运用自贸区效应,积极促进渔业资源开发比较潜能的发挥,进一步融入全球化,对于我国,尤其是对山东省渔业实现跨越式发展都是一个亟待破解的课题。山东省作为中国第一渔业大省,在继"海上山东"战略实施基础上,又率先提出"海上粮仓"建设规划设想。针对目前山东省渔业发展中存在的瓶颈问题,本文结合全球贸易分析模型(GTAP)的模拟,在中挪、中韩自贸区背景下对各方海水产品贸易的影响进行了系统分析,提出:在当前海水养殖产量大于捕捞产量的格局下,山东"海上粮仓"建设应以自贸区制度所形成的倒逼机制为互动机理,切实落实海产品养殖生产的安全标准底线和生态系统水平提升的两个基准维度,全面践行可持续健康的渔业资源开发理念,在全国先行完成开放型"海上粮仓"示范体系的建设,以推动我国海水产品生产与加工从量到质的转型,实现海水资源开发与生态环境保护并举,提升我国海洋渔业的国际竞争力。     

环境保护行政程序证据规则研究

环境保护行政程序是环境保护行政机关作出环境保护行政行为的程序。证据规则是环境保护行政程序制度的重要内容。我国环境保护行政程序证据规则缺乏,应当对环境保护行政程序证据规则进行研究,并促进环境保护行政程序证据规则的完善。证据排除规则是证据规则的重要内容,它排除部分具有证明价值的证据的证明效力。环境保护行政程序不应建立严格证据排除规则,但要排除以侵犯行政相对人权利或违背程序正义方式取得的非法证据的效力。环境保护行政程序的证明对象为实体性事实和程序性事实,证明责任主要由环境保护行政机关承担,行政相对人承担部分证明责任。环境保护行政程序中,行政相对人有提供证据的权利和责任。环境保护机关依职权调查案件事实和收集证据,应遵守进入检查规则、当事人参与规则和法定人员收集证据规则。环境保护行政程序应尽量实行言词审理,采用职能分离规则和案卷排他性原则。     

固定源大气污染物排放标准体系构建：原则、框架与路径

该研究放眼体制改革和社会转型整体趋势,结合2018年《标准化法》确定的多元标准制定主体、强制性与推荐性并存的多元效力格局,基于环境规制理论,参考美国、欧盟的经验和教训,并结合我国排污许可制改革的迅速推进和已经建立的相对于美国、欧盟更好的信息机制基础,构建由强制性国家排放标准、推荐性国家排放标准、团体排放标准和企业排放标准三类排放标准组成固定源大气污染物排放标准体系框架,以满足排污许可制度实施、空气质量管理和环境保护技术进步的需求。具体包括:(1)强制性国家排放标准基于现有的成熟技术制定,作为底线排放标准,不与大气环境质量直接挂钩;(2)推荐性国家排放标准基于先进技术制定,比强制性国家排放标准严格,由国家统一管理但由地方通过许可程序选用合适的排放限值,重点服务于地方大气环境质量改善;(3)团体排放标准和企业排放标准最严格,在制定程序和排放限值的呈现形式方面自由度更大,由市场主体制定和执行,大幅增加排放标准供给,作为最主要的拉动固定源技术创新、促进环境保护技术进步的动力。     

关于建立西藏水生态补偿机制的设想

西藏水生态保护对于保障国家水安全乃至亚洲稳定具有至关重要的作用。在分析建立西藏水生态补偿机制重大意义的基础上,按照生态文明建设、区域协调发展、最严格水资源管理制度的要求,根据西藏在我国水生态保护系统中的重要地位,从非工程措施角度,提出了建立西藏水生态补偿机制的总体思路,设计了补偿范围、主体、对象、标准、方式、程序等相关制度,提出了根据自然地理进行调整的补偿费用测算方法和监督考核原则,可为我国建立水生态补偿机制提供参考。     

论《环境保护法》的修改与环境法律制度的完善

建立良好、和谐一致的环境法律体系是我国环境法制建设的重要基础。《环境保护法》确立的环境目标责任制、排污收费制度、环境影响评价制度、限期治理制度和公众参与制度等制度已经不能适应新的市场经济体制和科学发展观的要求,需要变革与创新。许多新的行之有效的管理制度亟待上升为法律制度。因此,《环境保护法》扮演着整合性环境立法的角色,修订时应持资源、环境与生态的整体观念。基于调研和理论思考,提出6点建议：提升立法层次、增强法律权威;确立环境优先、追求社会至善;制约行政权力、明确政府责任;提倡环境自治、保障公众参与;突破诉讼瓶颈、鼓励公益诉讼;理顺权责关系、提高管理效率,以期为《环境保护法》的修改和环境法律制度的完善提供参考。〖     

海洋环境公益诉讼的制度定位及体系完善

《海洋环境保护法》第89条第2款规定了海洋环境监管部门代表国家排他性提起损害赔偿的诉讼制度,为海洋环境公益提供了特殊的诉讼保护方式。因该项制度设计的粗疏以及关联政策、立法回应不足,造成对该条款规定的理论解释困惑和制度适用障碍,导致提起海洋环境公益诉讼的主体类型受限、海洋环境公益保护诉讼程序衔接不畅、海洋环境监管部门"两种角色"手段配合不当的突出问题,直接限制了环境公益诉讼制度在海洋环境保护领域的功能发挥。破解这一问题的关键在于阐明海洋环境公益保护背后的诉讼法律关系和应用法理,完善海洋环境公益保护诉讼制度体系,实现海洋环境保护的诉权利益调整和诉讼秩序优化。重点是打破现有研究的思维定式,避免将《海洋环境保护法》第89条第2款规定的诉讼类型推演为海洋环境公益诉讼并作为讨论前提,明确该条款规定为带有维护海洋环境公益特点的"准环境公益诉讼",将其与"私益诉讼""国益诉讼""环境公益诉讼"进行合理界分,为海洋环境公益诉讼的发展提供制度空间,理顺各类型诉讼和保护机制之间的关系。在此之下,完善海洋环境监管部门"两种角色"作用发挥的制度设计,保障环境行政手段与诉讼保护手段之间的衔接配合,理顺海洋环境公益保护各类型诉讼提起的顺位与程序,促进各类诉讼手段各归其位,形成与行政保护机制的合力,最终实现对海洋生态环境的整体性保护。     

析中国环境执法的现状与完善

环境保护法的生命力在于它在社会生活中的具体实施。环境执法是最广泛、最普遍的落实环境保护法律的活动。环境执法使环境保护法律在社会生活中的各个领域发挥作用,使国家经济、政治、文化、社会公共等事务朝着有利于环境保护的方向依法进行。它对于加强环境保护的基本国策地位,维护公众环境权益,构建和谐社会等方面都具有重要的意义。随着国家对环境保护的日益重视,我国的环境执法在坚持依法行政、强化环境监管等方面取得了重大的进展,但是也存在不少问题,比如执法机制不完善、执法权限分配不合理、执法效果不理想等。通过借鉴国外环境执法的有益经验并结合我国环境执法的三项基本原则以及地方环境执法的实践,提出若干完善我国环境执法的建议,如完备环境执法机制、合理分配环境监管权限、提高环境执法效率等,以期强化环境执法,实现环境保护法的目的,促进经济和社会的可持续发展。     

加拿大环境与可持续发展科技创新及对我国的启示

加拿大重视环境保护与可持续发展中的科技创新,在全联邦范围内营造了"政府引导、企业主体、国民支持"的良好创新氛围,形成了"以科技创新支撑环境产业发展,以环境产业促进环境保护与可持续发展"的鲜明环保特色,走出了一条科技创新、产业发展、环境保护和可持续发展三者协同发展、相互制衡、良性循环的发展路子,值得我国借鉴.在我国的环境与可持续发展科技创新中,存在着创新能力不足、产学研合作薄弱、产业化乏力等问题.本文通过中加比较,探讨了我国实施环境与可持续发展科技创新的对策思路,即政府应完善环保法规政策、健全环保标准和管理体系;应增加科研投入,建立政府调控下的市场化投资体系和环境科技的产业化发展;应选择重点领域实现优先发展,突破瓶颈产业;应重视合作创新,加强部门合作,科研机构合作以及国际合作.     

建立中国环境公益诉讼制度的理论准备

环境公益诉讼是经1981年马骧聪先生从美国等西方国家介绍引入中国,到2005年对该制度的介绍评价仍在继续。很多学者赞同我国引鉴美国公民诉讼制度用于环境公益诉讼。自1981至2005年,以环境公益诉讼为主题的研究共有期刊论文80篇、博士硕士学位论文40篇、会议交流论文12篇。在这些相关文作中,未见系统研究或专门研究环境公益诉讼的论文在法学权威刊物发表,也未见系统阐述环境公益诉讼制度或环境公益诉讼的专门著作,与环境公益诉讼制度建设相关或有内容涉及的著作仅3部。这些作品讨论了环境公益诉讼的概念,建立我国环境公益诉讼制度的必要性,环境公益诉讼制度的理论基础、原告资格、受案范围等重大问题和举证责任分配、诉讼费用负担、受诉法院、原告培养和原告激励、环境鉴定等细节问题。不可否认,我国学界、政界以及其他关心环境保护事业的人们为建立我国的环境公益诉讼制度做了有益的理论准备工作,但所做的理论准备却并不充分,表现为没有真正解决何谓环境公益这个基本认识问题,也即对何谓环境公益这个问题的回答模棱两可。正是因为建立我国环境公益诉讼制度的理论准备不充分,才有后来的制度建设实践中的一波三折。虽然人们对新《环境保护法》第五十八条倾注了无限的希望,但其中的"社会公共利益"与《民事诉讼法》第五十五条中的"众多消费者合法权益"实则同类。建立我国环境公益诉讼制度的最近路线是仿照美国《清洁水法》等法律设置公民诉讼条款的方式,在修改《水污染防治法》等单行环境法时添加支持环境公益诉讼的内容。     

《环境保护法》实施现状及其法典化“升级”

在全党全国各族人民迈上全面建设社会主义现代化国家新征程之际，对《环境保护法》实施现状进行系统评估具有重大意义。2014年修订《环境保护法》，确立其在生态环境保护领域立法中的综合法地位，宣示立法目的和基本原则，构建统一监管体制和多元共治机制，强化环境执法司法手段，在总结三十多年环境保护法治建设实践基础上体现了“美丽中国”建设新要求。八年来《环境保护法》整体实施成效显著，为生态文明建设和生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化奠定了良好法治基础。在生态文明建设向纵深推进过程中，《环境保护法》立法目的得到有效贯彻，生态环境统一监管体制基本建立，公众参与生态环境治理取得积极成效，以《环境保护法》为龙头的生态环境保护法律体系日趋完善；以多措并举的生态环境执法机制为基础，行政执法措施收效明显，执法改革不断探索创新，《环境保护法》主要制度得到良好执行；随着环境司法专门化专业化体系基本建成，环境公益诉讼制度推进顺利，传统诉讼制度有效发挥生态环境保护功能，《环境保护法》司法适用取得突破性进展。然而施行至今，面对新时代生态文明法治建设的新任务新要求，《环境保护法》存在立法理念、立法思路、法律制度相对滞后...