最严格环境保护制度:内涵、框架与改革思路

根据最严格环境保护制度提出的背景和被赋予的使命,可以将其理解为:在当前经济社会发展阶段和技术水平条件下,为解决突出生态环境问题、确保生态环境阈值底线不被逾越和突破,以及满足生态文明建设目标需求和要求而制定的更具刚性和约束力、且能够有效实施和执行的环境保护制度。最严格环境保护制度的基本框架包括制度目标、制度体系、制度执行与制度考核等要素,具有阶段性与动态性、科学性与公平性、区域性与差异性、可达性与有效性等基本特征。长期来看,建立和完善最严格的环境保护制度是整个制度体系的刚性化和严格化,需要对当前制度体系进行整体和系统改造,对制度框架中各要素进行普遍升级,最终建立最严格的环境法治、环境管控和环境经济制度体系。其中,环境法治制度要成为统领环境保护全局的根本性制度,法律体系要体现生态文明建设目标要求,环境司法要成为解决环境问题的主要途径和手段,环境监管和执法体系要体现独立性、权威性和刚性;环境管控制度要围绕环境质量改善和环境健康风险防控目标、为社会公众提供优良的环境公共产品、实现环境管理战略转型而进行设计和改进;环境经济制度要能够在生态环境保护资源配置中发挥决定性作用,促使经济活动朝着资源节约和环境友好的方向调整。长期来看,建立和完善最严格环境保护制度需要结合当前的环境管理能力和需求,在现有的环境保护制度框架下,将一部分亟需建立、改进或落实的制度严格化,以解决目前最为突出的环境和制度问题。     

论《环境保护法》的修改与环境法律制度的完善

建立良好、和谐一致的环境法律体系是我国环境法制建设的重要基础。《环境保护法》确立的环境目标责任制、排污收费制度、环境影响评价制度、限期治理制度和公众参与制度等制度已经不能适应新的市场经济体制和科学发展观的要求,需要变革与创新。许多新的行之有效的管理制度亟待上升为法律制度。因此,《环境保护法》扮演着整合性环境立法的角色,修订时应持资源、环境与生态的整体观念。基于调研和理论思考,提出6点建议：提升立法层次、增强法律权威;确立环境优先、追求社会至善;制约行政权力、明确政府责任;提倡环境自治、保障公众参与;突破诉讼瓶颈、鼓励公益诉讼;理顺权责关系、提高管理效率,以期为《环境保护法》的修改和环境法律制度的完善提供参考。〖     

铜陵地区矿山生态环境综合治理途径

分析了铜陵地区矿山生态环境存在的主要问题,将其分为矿山“三废”排放与污染。矿山生态环境破坏和矿山地质灾害等三类。在此基础上,提出矿山生态环境整治必须从管理制度、经济和技术方面寻找综合治理途径。其中,管理制度方面：完善矿山生态环境保护的法规体系,实施矿山环境准入制度,确立科学合理的矿山生态环境保护目标和评价标准;经济方面：建立明晰的矿山环境资产产权制度,建立经济激励机制,建立多元化、多渠道投资机制,发展矿山生态环境保护整治产业;技术方面：开发矿业清洁生产技术,矿区土地复垦和生态重建技术,矿山水均衡破坏防治工程技术,开展矿山环境保护的科学技术研究与国际合作。     

基于环境介质的生态底线指标体系构建及考核评价

建立反映维护基本生态系统服务和生态安全的考核指标体系,量化生态环境保护绩效评估,形成环境污染控制和环境质量改善的倒逼机制,对于促进环保目标从单一目标向双目标的实现具有重要的战略意义。文章从解析生态底线的内涵和表征着手,基于环境介质,选取大气、水体、植被、土壤、能源5个方面共17项指标,构成生态底线指标体系的基本框架。提出评估模型和方法,通过测量值与底线值的比较,反映环境保护和生态建设的实际绩效,考虑到各行政区各功能区的生态特点及环境初始状态的差异,引入历史数据进行修正,对单个指标及综合绩效分为优良、改善、恶化、极差四个基本等级进行考核鉴定。不同于以往许多以污染物排放控制作为指标体系的思路和地方实践,所建立的生态底线指标体系更关注生态环境的本底条件,指标测度从常规的过程和终端标准转向自然生态环境的质量状况,有效化解污染排放都达标,但环境质量日益恶化的难题。建议各地结合当地特点明确本地区的生态底线,加强各参与部门的交流协调以提供全面而一致的统计与监测信息,加强信息发布平台的建设等基础工作;处理好底线考核机制与原有年度考核机制的关系,生态底线考核结果与相应的奖惩制度和晋升制度等挂钩,将其作为领导干部选拔任用及"五好"班子评选的重要依据;加强配套制度的建设;建立公众参与的相关机制。     

区域环境治理:从运动式协作到常态化协同

区域环境治理既是环境保护的重要形态,也是环境保护的难点。在重大环境污染事件、重要赛会和重大战略决策推动下,我国区域环境治理开始摒弃以行政区划为基础、各地自行其是、条块分割的碎片化治理方式,在特定时段内采取了各方参与的运动协作方式。这一方式具有高规格政治动员、受政策驱动和追求"短、平、快"的目标等特点。尽管能取得暂时性的较好效果,但区域环境治理运动式协作的缺陷也非常明显,主要表现为:监管难以常态化;协而不作,作而不同;治理效果容易反弹。这些缺陷产生的原因在于:环境治理利益不一致带来治理动机不足;环境治理能力参差不齐带来治理难以协同;治理方法单一;缺乏协同责任追究机制。我国部分区域内环境协作治理实践的效果表明,协同治理是破解环境污染外溢效应的一剂良方,也是中国区域环境治理的发展方向。为实现区域环境治理从运动式协作发展到常态化协同,减少污染物质的排放,维护良好生态环境,需要建立、健全相应的制度和机制,具体表现为:培养生态共同体意识,增强区域内各地政府、企业与民众参与环境协同治理的动机;提升区域内各地政府环境协同治理能力,特别是环境信息监测、采集和共享能力,提高环境执法效率;健全环境资源分配、治理成本共担、生态补偿制度,保证环境协同治理成本与利益的公平分配;建立区域环境协同治理绩效考核制度,提高政府环境监管部门工作人员的积极性;完善区域环境协同治理责任追究制度,以责任督促官员履行环境保护的职责。     

中国环境规制政策工具的比较与选择——基于贝叶斯模型平均(BMA)方法的实证研究

改革开放以来,中国政府逐步构建起了命令—控制型、市场激励型、公众参与型和自愿行动型"四维一体"的环境政策工具体系。针对不同政策类型工具的有效性,很多学者已经运用多种方法进行了大量研究,但大多数学者只关注其中某一种工具的治理效果,同时考虑所有政策工具效果的文献并不多见。本文首次运用贝叶斯模型平均(BMA)方法实证分析了不同类型环境政策工具在当前中国环境治理体系下的相对贡献程度,实证结果表明:命令—控制型工具和市场激励型工具仍然是当前中国治理环境污染最为有效的政策工具,公众参与型工具和自愿行动型工具的有效性相对较差。基于此,本文的政策建议是:首先,中国政府不仅需要构建完善的环保法律法规体系,更需要加大环保执法投入,提升环保执法的主动性;其次,中国政府应该进一步完善市场激励型工具,建立更加弹性化的排污收费标准和更为严格的排污惩罚制度,推动排污权交易制度更广泛地实施;再次,积极推动社会公众参与环境保护,降低社会公众的参与成本,使得社会公众能更加便捷地参与环境治理;最后,积极鼓励非政府组织、企业发起自愿性环保项目,对于推动环保标准的提升和环保法律法规的逐步完善,加强居民、企业的环境保护意识具有重要意义。因此,全社会环境问题的治理是一个系统性工程,必须采取相应的措施,充分运用命令—控制、市场激励、公众参与、自愿行动等正式和非正式的环境治理措施,形成一个有机、有序的环境治理体系,才能提升所有环境规制政策工具的有效性,促进经济社会可持续发展。     

公众环境参与：类型、研究议题及展望

公众参与是促进环境治理体系和治理能力现代化的重要环节。中国公众环境参与历经40多年,学界对这一话题的关注产生了丰硕的研究成果。对已有文献的梳理,能够展现中国公众环境参与和相关研究的整体图景,为从公众的角度推动环境治理现代化转变提供研究参考。在现有研究的基础上,阐述公众环境参与的内涵、发展和研究特征,并将其总结为反抗型、政治型和日常型参与三个理想类型,为理解不同的参与表现提供了参考框架。文献梳理发现:中国公众环境参与的动机普遍为利益获取、维护公民权益和维护人类环境可持续发展,后两种取向随时间推移而逐渐凸显;影响公众环境参与的因素主要有信任因素、人口统计因素、环境知识、风险感知以及媒介使用等变量,其中信任因素和公众环境意识呈正相关,环境知识、风险感知以及媒介使用三者在影响公众环境行为方面具有强关联性,但人口统计因素和信任因素对公众环境参与的影响作用,有待进一步验证;公众环境参与面临政府主导型环境治理模式和市场的"失灵"以及公众自身能力不足等多重困境;可以从构建多主体、多形式的环境治理模式,为公众赋能和完善制度保障等方面寻找优化路径。既有研究推动了实际问题的解决和相关法律、政策的完善,也为多元参与环境治理格局的形成提供了思路和理论基础。互联网和环境实践的发展赋予学术研究新的命题,学界应更加关注公众参与环境治理的主体性研究、公众平台和线上环境行为研究以及时空比较研究。     

领导干部自然资源资产离任审计的重点——基于总体评价视角

领导干部自然资源资产离任审计的重点确定,是新的审计监督制度在实践中面临的第一道难题,具体表现为各级审计机关对"审什么""怎么审"的困惑。该项研究从服务审计实践和推进生态文明体制改革的导向出发,结合多年审计实践经验,运用实地调研、访谈座谈,审计现场参与观察等资料收集方法和政策分析、审计意见分析、文献分析等资料分析方法,探讨了确立领导干部自然资源资产离任审计重点的理论基础、坚持原则、具体维度和相关方法,并结合实际审计案例加以阐释。具体而言,总体评价视角以习近平生态文明思想的系统观和法治观为基础,是确定领导干部自然资源资产离任审计重点的中心视角,反映了对党政领导干部任期内履行资源环境治理责任情况进行整体性鉴证的要求。从这一视角出发,应把握好审问题与评履责之间的对应、审后果与评原因之间的衔接、审个案与评总体之间的统一这三个方面的原则,并聚焦以下维度的分析研究建立审计重点事项清单:①资源环境生态禀赋特点;②自然资源资产管理和生态环境保护重大事项;③自然资源资产实物量和生态环境质量的约束性指标;④辖区资源环境生态问题的总体性情况;⑤政策链条中的领导干部行政行为;⑥领导干部对资源环境生态问题的治理绩效。建立审计重点事项清单,可拓展领导干部自然资源资产离任审计内容,为丰富国家审计的审计评价理论和审计实践提供依据。     

“十三五”时期中国环境监管体制改革的形势、目标与若干建议

本文构建了包括监管的立法、组织体系、监管权力配置、监管工具与程序、问责机制、监管能力等要素在内的环境监管体制分析框架,从污染物排放趋势、国家制度建设等角度分析了"十三五"时期中国环境监管体制改革面临的挑战、目标和思路。"十三五"时期是中国生态文明建设的重要时期,完善环境监管制度是推进生态文明制度体系建设的重要内容。面对严重环境污染所带来的挑战,在此期间加快环境监管体制改革、提高环境监管有效性是切实实现治污减排的根本保证。完善环境监管体系、改进监管方式、创新监管手段是建立治污减排长效机制的基础和前提,也是完善环境治理体系的重要内容。按照市场经济条件下政府依法行政的要求,中国环境监管体制改革的目标,就是要按照合法性、独立性、透明性、可问责性、专业性和执法能力、可信性等原则建立和完善现代环境监管体制,为此必须从专门立法、组织结构、权力分配、问责机制、监管程序与工具、监管能力建设等各方面推进改革。本文提出了"十三五"时期环境监管体制改革的思路及若干建议,主要包括:加快修订环保法律法规,提高法律的可操作性,推进环境司法常态化、规范化和专门化,进一步提升环境监管法治化水平;从纵向、横向上优化环境监管组织结构,强化区域层级的监管与督查功能,强化中央层级环境监管机构对环境信息的获取能力;优化环境保护主管部门机构设置以及相关职能,建立并完善内部机构的协调机制;完善环境监管的内外部问责机制,把做实对监管者的监管机制作为优化环境监管体制的抓手;强化对监管工具的顶层设计,做实监管程序中关键环节,建立环境监管影响评估制度;加强环境监管能力建设,推进环境监管制度队伍职业化发展,保障各级环境监管机构具有充分履职的能力。环境监管体制的改革和完善,是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。     

《环境保护法》实施现状及其法典化“升级”

在全党全国各族人民迈上全面建设社会主义现代化国家新征程之际，对《环境保护法》实施现状进行系统评估具有重大意义。2014年修订《环境保护法》，确立其在生态环境保护领域立法中的综合法地位，宣示立法目的和基本原则，构建统一监管体制和多元共治机制，强化环境执法司法手段，在总结三十多年环境保护法治建设实践基础上体现了“美丽中国”建设新要求。八年来《环境保护法》整体实施成效显著，为生态文明建设和生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化奠定了良好法治基础。在生态文明建设向纵深推进过程中，《环境保护法》立法目的得到有效贯彻，生态环境统一监管体制基本建立，公众参与生态环境治理取得积极成效，以《环境保护法》为龙头的生态环境保护法律体系日趋完善；以多措并举的生态环境执法机制为基础，行政执法措施收效明显，执法改革不断探索创新，《环境保护法》主要制度得到良好执行；随着环境司法专门化专业化体系基本建成，环境公益诉讼制度推进顺利，传统诉讼制度有效发挥生态环境保护功能，《环境保护法》司法适用取得突破性进展。然而施行至今，面对新时代生态文明法治建设的新任务新要求，《环境保护法》存在立法理念、立法思路、法律制度相对滞后...     

雾霾污染、规制治理与公众参与的演化仿真研究

研究公众参与雾霾治理和地方政府规制污染企业减排的策略选择对于"坚持全民共治、源头防治,持续实施大气污染防治行动,打赢蓝天保卫战"具有重要的理论与现实意义。本文首先基于一个公众以健康损失和迁徙损失为代价要求地方政府规制污染企业减排的"公众不参与,政府不规制"囚徒困境博弈模型,然后引入中央政府环保督查和公众参与第三方监管,构建中央-地方-公众三方非合作演化博弈模型,借助数值模拟技术对模型收敛于理想"合作"演化均衡进行实证分析。研究发现,中央政府能够以环境行政管制调控地方政府不规制行为与动机,公众参与的第三方监管作用以改变地方政府理性预期为前提,系统能够实现"中央给压力,地方来推动,公众都参与"理想演化稳定均衡。进一步研究表明,对于地方政府环境规制策略影响公众第三方监管可完全替代中央政府行政管制作用,有助于形成解决大气污染防治地方政府"中梗阻"问题的共同制约机制。新时期,为了构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的"合作"治理模式,中国环境管理需要形成生态文明理性预期,建立环保督查长效机制;强化地方治污监督责任,落实企业主体治污责任;保障公众参与法律途径,完善公众参与监督机制。     

中国环境保护事业60年

在总结建国初期及起步阶段环境问题及环保工作的基础上,本文分析了我国改革开放时期环境保护事业的发展与环境政策的形成:环境保护的战略地位不断提升,环境法律法规与管理制度不断完善,环境保护同环境破坏艰难博弈,环境外交与环境保护参与综合决策,落实科学发展观与建设生态文明。中国环境政策的特点是:充分运用命令-控制手段;努力筹集环境保护资金;明确保护环境的责任;鼓励"防治结合"和"综合利用";较早体现对外开放和国际合作。文章归纳了中国环境政策的演变过程,地位从基本国策到可持续发展战略,重点从偏重污染控制到污染控制与生态保护并重,方法从末端治理到源头控制,范围从点源治理到流域和区域的环境治理,手段从以行政命令为主导到以法律、经济手段为主导。指出发展低碳经济,建设生态文明是环境保护的出路和目标。     

中国环境影响评价中公众参与存在的问题与对策

公众参与是环境影响评价中的重要内容,在环境影响评价中发挥着特殊作用。针对目前中国环境影响评价中公众参与的实施状况,提出了公众参与意识不强、参与形式单一、信息公开不充分和公众意见未受到足够重视等一系列问题,并从宏观及具体操作上提出加强环保宣传教育、采取多样化的参与形式、建立完善的环境信息公开制度和认真对待公众反馈意见等相关的有效对策。     

环境领域中公众参与行为的经济分析

在环境保护领域里，公众参与(public participation)是指公民有权通过一定途径或程序参与与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益。在环境法中确立公众参与的原则是民主理念在环境管理活动中的延伸。随着现代各国对公众参与制度的重视和推广，公众参与环境保护的领域已从仅参与环境资源的监督管理，扩大到参与环境资源法的立法和司法救济。     

公众参与对污染物排放的影响效应

文章以中国30个省份为研究对象,运用面板数据模型,实证分析2006—2017年间公众环保来信、环保来访、人大代表建议和政协委员提案四种类型的公众参与方式对污染物排放的影响效应,并通过引入环境规制作为中介变量,检验环境规制在公众参与对污染物排放影响中的中介效应。研究表明,以环保来信和来访表征的公众环保参与对污染物排放没有显著影响,而以人大代表建议及政协委员提案衡量的公众环保参与则对污染物减排具有显著的促进作用;相较于环保信访,人大代表建议和政协委员提案可以通过环境规制的部分中介效应对污染减排产生正向影响。另外,尽管公众环保信访无法直接影响污染物排放,但可以通过影响人大代表建议和政协委员提案,间接对污染物减排产生积极效应。研究认为,促进污染减排,政府应进一步健全和完善公众环保参与体系,畅通公众环保参与渠道,更加积极主动回应公众环保诉求,充分发挥公众合理环保诉求对污染减排的作用,为环境规制与环保执法提供借鉴依据。此外,要进一步发挥各级人大、政协在推进地方环境立法和监督中的有效作用,使有关环保的人大代表建议和政协委员提案不仅可以体现公众的环保意见和诉求,推动环保立法,还可以直接为有关部门提供环境规制或执法借鉴。     

负载有度:论环境法的生态承载力控制原则

可持续发展要求社会经济适度发展的同时,环境质量不退化.为达到这一目标,在环境管理中就必须以生态承载力为标准判断经济发展的规模和速度是否具有正当性和合理性,这是化解经济发展与环境保护矛盾的关键所在.环境法应当把生态承载力控制作为一项基本原则,要求人们对环境问题的预防应当以生态承载力为依据,确保向环境排放污染物的总量不得超过环境容量,并保证开发、利用自然资源不能超过生态环境在一定时期内的供给能力.这是对执法者在处理经济发展与环境保护的矛盾中所享有的过大的自由裁量权的必要制约.然而,生态承载力控制原则的实施难度较大,除了需要立法的明文规定外,还应当注重研究、建立生态承载力的核算方法体系;此外,还应当对现行环境执法体制进行改革,促使地方环保部门在环境执法中摆脱地方保护主义的不当干涉,并积极加强公众参与,通过公众监督杜绝突破生态承载力的决策的制定和实施.     

自然资源资产审计制度的供给侧改革

自然资源是可持续发展的基础。完善自然资源资产审计制度,是保护自然资源、践行生态文明的要求。自然资源资产审计的前提是自然资源的确权和量化,是自然资源与自然资源资产在审计上的“融合”。作为自然资源资产审计的依据,相关制度应该对自然资源的确权、计量和有效利用作出合理安排,才能有效抑制资源滥用冲动。但立足于自然资源资产审计实践,综合运用文献研究、个案调查、跨学科研究等方法,分析现行的自然资源制度,没有发现可操作性的自然资源产权制度、计量制度和评价制度,已有制度存在权责不匹配、责任界定不清晰、公众参与有困难、审计指标不健全;制度系统呈现存量不足、增量困难、实践不力,不能适应新时代要求和自然资源合理利用需要。因此,可以从制度存量、增量和协同三条路径实施制度供给侧改革;在完善制度存量方面,可以在经济责任审计规定中嵌入自然资源资产审计内容,完善自然资源资产评价标准、责任制度和审计结果运用办法等;在提高制度增量方面,完善自然资源资产的权利制度、计量制度、信息公开制度和公众参与制度等;同时,通过适时修订审计法、制定自然资源资产法,强化制度协调,以突破自然资源资产的制度瓶颈,方便审计算好“生态账”、把好“生态关”。在自然资源资产制度改革过程中,需要借助决策层和专家力量,摆脱部门立法局限,强化制度协调;同时,制度改革也是一个不断优化的过程,要兼顾公众、个人、政府及其职能部门等多方利益,才能有效满足资源节约型和环境友好型社会的需要。     

论环境公共规制有效性约束体系的完善

外部性与公共产品是环境规制的理论基础，以此为基点各国实行了包括税收、补贴、市场交易、行政强制等在内的多种规制政策，各种政策具有不同的作用机制和政策效果，需据实选择。我国现行的环境公共规制体系存在一定的缺陷。主要表现在4个方面：公共规制手段过手单一，政策效果难以保证；环境保护收费制度不完善。政策效果受限；环境保护税制不健全，导向作用不突出：排污权交易制度尚处手试点阶段，作用空间太小。为了有效实现环境保护目标，需要进一步构建并不断加以完善多元化的环境公共规制体系，即：改革环境收费制度，加强资金管理；完善现行税制，发挥税收的环保导向与激励作用；综合利用财政激励机制，扶持环境保护产业的发展；建立排污权交易市场，全面推行排污交易制度。     

转型期的资源与环境管理：基于市场-政府-社会三角制衡的分析

在经济体制转型期,伴随着经济的持续快速增长,我国出现了前所末有的资源破坏和环境恶化现象,严重制约未来经济社会的可持续发展.由此,构建解决经济发展需求与资源环境供给矛盾的有效机制,成为政界及学术界共同关注的重点课题.从中国经济转型期存在的主要资源与环境问题分析入手,提出资源环境管理制度构建的理想框架,通过进一步评价我国在市场机制、政府干预、公众参与3个方面的经验及教训,分别提出未来改进的方向.研究结果表明;"市场--政府--社会"三足鼎立的制度结构是我国资源环境管理制度构建的理想日标,也是适应世界资源环境保护发展的潮流.最后提出协调政府和市场作用、构建市场运作平台、营造公众参与氛围等方面的政策建议.     

建立中国最严格的环境保护制度的思考

中国共产党十八大提出要实施最严格的环境保护制度。为了更好地理解、设计和实施最严格的环境保护制度,本文对最严格的环境保护制度的概念和内涵进行了界定,分析了我国实施最严格的环境保护制度的必要性,回顾总结了国外严格环境保护制度的经验和我国实践,从"全程防控-空间优化-质量导向-数量控制-实施保障"等五大方面提出了我国最严格的环境保护制度框架。