国土空间规划“三条控制线”划定的沈阳实践与优化探索

国务院机构改革前,生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线分别由国家不同部委主导划定,存在划定过程统筹协同不够、划定结果交叉重叠、实施管理困难等问题。国务院机构改革后,自然资源部负责建立国土空间规划体系,要求在资源环境城镇能力和国土空间开发适宜性评价基础上,自上而下逐级统筹划定落实三条控制线。本文总结了沈阳作为试点城市,在三条控制线划定中的矛盾冲突表现与成因,构建三条控制线与生态、农业、城镇三大空间关系,建立管控体系与调整规则,并阐释在市级权限范围内的调整优化做法。研究发现：三条控制线存在空间交叉重叠、功能难以区分的现象,主要是因为基本农田承担了限制城市空间蔓延的使命,指标不允许跨行政区调整导致部分基本农田不得不安排到城镇内部;由于概念界定不同导致部分城市公园被划入生态保护红线;生态保护红线内的部分耕地被先期划为永久基本农田。提出国土空间规划背景下三条控制线优化建议：一是突出既是政策线又是技术线的特征,自上而下和自下而上相结合划定;二是国家自上而下对基本农田调整政策和制度进行创新;三是建立事权分级管理机制,合理预留地方事权弹性。     

新政

<正>生态极敏感脆弱区优先划入保护红线中共中央办公厅、国务院办公厅日前印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》,提出按照生态功能划定生态保护红线,按照保质保量要求划定永久基本农田,按照集约适度、绿色发展要求划定城镇开发边界。《意见》要求,到2020年底,完成三条控制线划定和落地,形成一张底图,实现部门信息共享。到2035年,严守三条控制线,引导形成科学适度有序的国土空间布局体系。     

基于红色旅游的国土空间规划层级传导与冲突协调研究

以跨行政区域线状分布且多与自然资源相伴而生的红色旅游资源为切入点,针对区域红色旅游与国土空间规划拟合错位、红色旅游与三条控制线相互交织等问题,围绕国土空间规划层级传导和冲突协调展开探讨：以纵横传导双向引擎的方式构建分层次有传导的红色旅游空间体系,从而打破红色旅游区域协调和用地管制的问题;科学合理地协调红色旅游与三条控制线的冲突,当红色旅游与生态保护红线和永久基本农田红线冲突时应强调在保护中发展,在城镇开发边界内的红色文化资源应强调在发展中保护。本文旨在为红色旅游在国土空间规划体系下探索一条高质量发展路径,同时提高国土空间规划编制和三条控制线划定的科学性和可操作性。     

江西省“三线冲突”空间特征及其强度影响因素

科学划定"三线"(城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线)有利于合理安排国土空间资源,识别"三线冲突"强度影响因素,可加深对国土空间规划的认识。以省级空间规划试点区——江西省为例,通过"三线冲突强度指数"识别不同区域"三线冲突"差异,利用空间自相关分析探究空间特征,并应用地理加权回归模型分析不同冲突类型的影响因素。结果表明:研究区内,城镇—生态、城镇—农业、生态—农业、城镇—生态—农业冲突面积分别为4305.791 km~2、2892.894 km~2、1845.341 km~2、159.444 km~2,各类型冲突存在明显的空间聚集性;固定资产投资强度、建设用地适宜区面积占比和地形位指数分别为城镇—生态、城镇—农业和生态—农业冲突强度的主要影响因素,城镇化率和距河流距离对城镇—生态—农业冲突强度具有影响作用。研究结果可为今后合理布局"三线"、实现国土空间结构优化提供参考依据。     

国土空间规划大数据应用方法框架探讨

新时代国土空间规划的核心目标为“满足人民对美好生活的需求”和“自然资源保护”并重。作为国家部门调整后的新规划类型,国土空间规划编制的方法研究整体缺乏,学者主要聚焦于自然资源本身的禀赋情况,利用传统统计、空间及调查数据和统计分析、空间分析及归纳演绎等方法对国家及省域层面的国土空间承载力与适宜性进行静态评价,对生态红线、基本农田保护线、城镇开发边界进行刚性划定。然而,现有研究较少考虑人类活动对国土空间利用的动态影响,缺乏对新发展趋势之下的生态空间、农业空间及城镇空间的科学安排。本文引入能够直接反映人类活动时空变化的大数据,重点从国土空间适宜性评价、生态空间规划、农业空间规划及城镇空间规划四个环节探讨了大数据应用的方向与具体方法框架,强调“自然空间”+“社会经济活动”相互作用下的国土空间规划编制的科学化路径。     

以最严管控提升生态空间规模质量

正为完善主体功能区战略,党中央提出要按照陆海统筹原则,科学划定生态空间、农业空间、城镇空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界的空间格局;在此基础上,更明确提出要"按照生态功能极重要、生态环境极敏感"需要实施最严格管控的要求。这为切实加强生态空间管控,提升生态空间规模质量指明了方向。     

基于"多规合一"空间规划的环境管控机制研究

本文通过分析新形势下我国空间规划和环境管控的任务和要求变化,探讨空间规划中环境管控的最新要求,分析"生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线、生态环境准入清单"(简称"三线一单")与"城镇空间、农业空间、生态空间、生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界"(简称"三区三线")的关系,并在此基础上研究"三线一单"的管控要求在空间规划体系中的约束机制和相关技术要求,提出空间规划中环境管控的落地措施。     

江西省“三线冲突”空间特征及其强度影响因素

科学划定“三线”（城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线）有利于合理安排国土空间资源,识别“三线冲突”强度影响因素,可加深对国土空间规划的认识。以省级空间规划试点区——江西省为例,通过“三线冲突强度指数”识别不同区域“三线冲突”差异,利用空间自相关分析探究空间特征,并应用地理加权回归模型分析不同冲突类型的影响因素。结果表明：研究区内,城镇—生态、城镇—农业、生态—农业、城镇—生态—农业冲突面积分别为4305.791 km²、2892.894 km²、1845.341 km²、159.444 km²,各类型冲突存在明显的空间聚集性;固定资产投资强度、建设用地适宜区面积占比和地形位指数分别为城镇—生态、城镇—农业和生态—农业冲突强度的主要影响因素,城镇化率和距河流距离对城镇—生态—农业冲突强度具有影响作用。研究结果可为今后合理布局“三线”、实现国土空间结构优化提供参考依据。     

云南喀斯特山区国土空间优化分区与管控

国土空间的协调发展是区域可持续发展的前提,如何优化国土空间结构并构建合理的管控模式成为亟需解决的重要问题之一。以云南喀斯特典型山区文山市为例,探讨基于“双评价”的国土空间优化方法及冲突区的修正规则,对喀斯特山区国土空间进行优化分区,并提出国土空间分区及石漠化分区的管控模式。研究发现：（1）云南喀斯特山区国土空间优化后可划分为城镇开发边界区、城镇预留区、永久基本农田区、一般农业区、生态保护红线区和一般生态区六种类型,其中,生态保护红线区面积最大,城镇开发边界区面积最小;（2）城镇开发边界区和城镇预留区主要分布于东部和东南部,永久基本农田区和一般农业区主要分布于北部和南部,一般生态区主要分布于西北部和西南部,生态保护红线区主要分布于西部、南部、东部和东北部,其中东部和东北部主要为石漠化区;（3）从各国土空间类型的发展潜力和趋势对国土空间分区提出了管控措施和模式;从轻度石漠化区、中度石漠化区以及重度石漠化区角度对城镇、农业和生态三类空间,提出了石漠化区开发和保护的路径和方法。研究结果可为云南喀斯特山区国土空间的合理发展和石漠化的治理提供决策支持,研究方法和思路为国土空间优化和管控提供参考。     

把握划定并严守生态保护红线的八个要点

《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》(以下简称《若干意见》)是我国生态保护红线制度安排的顶层设计。本文梳理阐述了《若干意见》的八个关键点,即生态保护红线是保障和维护国家生态安全的底线和生命线;将生态保护红线作为编制空间规划的基础;一条红线管控重要生态空间;科学划定生态保护红线;形成全国生态保护红线"一张图";严禁任意改变用途;明确属地管理责任;协同推进生态文明体制改革任务。促进各地正确理解准确及把握《若干意见》的核心要义,加快划定并严守生态保护红线工作。     

划定生态保护红线,推进长江经济带大保护

长江经济带生态环境脆弱,资源开发、经济发展和生态环境保护之间存在尖锐矛盾,水资源、水环境和水生态均面临不同程度威胁,生态环境保护面临巨大挑战。在长江经济带划定生态保护红线,实行严格保护的空间边界与管理限值,是不断改善生态环境质量的关键举措。本文分析了长江经济带在划定过程中存在的落地难度大、与各类规划有交叉重叠、配套政策缺失等问题,提出从构建区域生态安全格局、加大区域生态修复和保护、建立统筹协调的红线管控制度等对策和建议,以推进长江经济带大保护。     

云南省生态保护红线划定与管理思考

划定生态保护红线写入《环境保护法》,标志着中国将以强制性法律手段实施国土空间管控体系建设。本文介绍了云南省生态保护红线划定的原则、划定类型和方法,分析了划定实际推动过程中存在的和可能出现的问题,提出了构建生态红线体系的思考。生态保护红线划定从已有法定保护区域入手,将现有法定空间管控范围进行梳理和归纳,以维护云南生态系统完整性为目标,按分区分类的原则进行划定,完成云南省生态保护红线"一张图",再将工作向纵深推进,在县市开展"多规合一"工作阶段落地。同时,生态保护红线作为生态环境保护的一项制度创新,应建立一套综合管理体系,以划定范围为管控基础,建立红线区切实可行管控办法,建立健全生态补偿渠道和补偿机制。通过生态红线政绩考核体制和责任追究制度的建立和完善,实现"绿水青山就是金山银山",最终推动国土空间管控体系的制度创新。     

划定并严守生态保护红线,永久维护生态产品的基本土壤

《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》(以下简称《若干意见》)首次明确范围、明确时间节点、明确配套措施,上下结合,要求各省(自治区、直辖市)划定生态保护红线,统一为全国的生态保护红线。《若干意见》具有五个方面的要点:一是生态保护红线战略地位高,是继耕地保护红线、水资源红线之后,国家层面确立的底线与生命线;二是理念先进,贯彻山水林田湖系统保护的理念,一条红线管控;三是基础性强,确立了生态保护红线在空间规划、空间管制中的基础性地位;四是管控政策严格,明确了党委政府的属地责任、部门责任、评估考核、责任追究等管控政策;五是支撑体系有力,建立生态补偿、确权登记、监测监控、分工合作的支撑体系,确保生态保护红线立得起、划得出、守得住、能持久。     

新政

正《关于划定并严守生态保护红线的实施方案》审议通过按照中央部署要求,为落实统筹经济发展与生态保护,科学划定全省生态保护红线,严格落实各级党委和政府主体责任,强化生态保护红线刚性约束,努力实现一条红线管控重要生态空间,3月22日,广东省政府常务会议审议并原则通过《关于划定并严守生态保护红线的实施方案》,决定经修改后提交省委全面深化改革领导小组会议审议。     

黔西南喀斯特地区国土空间规划“双评价”技术与实践:以义龙新区为例

国土空间规划是落实主体功能区战略、绘制未来“美丽国土一张蓝图”的重要抓手,资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价是国土空间规划编制的前提和基础.以贵州省黔西南布依族苗族自治州义龙新区为研究对象,围绕生态保护、农业生产、城镇建设功能特征,以定量方法为主、定性方法为辅,依次开展了资源环境要素单项评价、资源环境承载能力集成评价、国土空间开发适宜性评价,并与现状土地利用进行对比,识别其国土空间开发问题和潜力.结果表明:①义龙新区生态保护极重要区面积占比为36.93%,农业生产适宜区面积占比为24.84%,城镇建设适宜区面积占比为25.08%,三者可分别作为重点生态功能区、农产品主产区、城市化发展区.②生态保护极重要区中基本农田面积为23.60 km2、一般农用地面积为15.21 km2,农业生产不适宜区中基本农田面积为72.17 km2、一般农用地面积为27.63 km2,地块功能指向重叠性较大,建议结合城市发展意向,明确不同区域功能指向的侧重.③后备耕地面积为131.87 km2,后备建设用地面积为114.85 km2,与实地核查结果相符.研究显示,构建的喀斯特地区“双评价”方法体系可以很好地应用于区域国土空间规划,实现了格网单元地域功能优化分区.      

生态保护红线划定流程——以浙江省开化县为例

科学划定生态保护红线,对于优化国土空间开发格局、保障国家和区域生态安全、促进经济社会的全面协调可持续发展具有重要意义。本文根据环境保护部和国家发展改革委联合印发的《生态保护红线划定指南》的相关要求,以浙江省开化县为例,阐释生态保护红线的划定流程,包括开展生态功能重要性和生态环境敏感性等科学评估,与自然保护地叠加分析来校验划定范围,通过部门之间的沟通对接等确定红线边界,最终形成生态保护红线方案。开化县生态保护红线的划定,可为其他区域生态保护红线的划定提供借鉴。     

生态保护红线构建路径思考

划定并严守生态保护红线是深化生态保护体制改革的具体举措,是对人民群众优良生态产品需求的切实响应,是生态文明建设的重要基础性工作。严守生态保护红线,需要从国家和省级政府层面出台管控政策措施,统筹国土空间整体开发和保护管制,加强监测执法和生态补偿力度,在财政投资、产业发展、土地安排、人口转移等方面统筹安排;加大生态保护红线资金投入力度、因地制宜实施山水林田湖草生态系统保护修复;同时持续开展宣传教育,让生态保护红线成为领导干部和社会公众关心的问题并采取决策、生活消费的基本思维,形成严守生态保护红线的政策合力,确保生态保护红线生态功能不降低、面积不减少、性质不改变,维护国家和区域生态安全。     

加快“三个落实” 建立生态保护红线制度

划定并严守生态保护红线是保障国家和区域生态安全的客观需求,是贯彻落实新时期中共中央强化生态环境保护的更高要求,是全面深化改革、促进生态文明制度建设的重要举措。自2011年国务院提出划定生态保护红线任务以来,经过多年努力探索,政府和学界在生态保护红线划定与管理方面开展了很多有益实践,但仍存在思路不统一、部分地区进展缓慢、配套政策不明确等问题。当前,划定生态保护红线已明确列入"十三五"生态文明建设重点任务,针对生态保护红线制度落地关键问题,从边界范围、配套政策及管控体系三个方面,提出了加快"三个落实"的对策措施,为实现严守生态保护红线提供科学依据。     

黄河三角洲湿地生态保护红线区选划研究

滨海湿地具有非常重要的生态服务功能,针对其独特的地理区位和资源特征,划定区域湿地生态保护红线,对于生态红线制度的落实和滨海湿地开发利用管理具有重要意义.本研究以黄河三角洲湿地为例,基于陆海统筹原则,建立滨海湿地区域生态保护红线区选划评价指标体系,采用GIS空间分析方法实现对湿地生态服务功能重要性和生态环境敏感/脆弱性的评价,划定黄河三角洲湿地生态保护红线范围,并提出分级管控要求.     

论生态保护红线制度实施中的重点问题

划定并严守生态保护红线是党中央、国务院为强化生态保护、落实主体功能区战略和制度的重要举措,是我国全面深化改革、推进生态文明制度建设的重点任务。为确保这项制度建立与顺利实施,本文认为需要牢固树立底线思维,按照党中央、国务院统一决策部署,从三个方向着手,加快推进"三个落地",即边界落地、政策落地和管控落地。要以边界落地为空间基础,以政策落地为必要条件,以管控落地为关键抓手,通过科学规范划定、完善配套制度、严密监管体系等措施,真正建立起生态保护红线制度体系。