“生态红线”制度体系建设的路线图北大核心CSCDCSSCI

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》用专章阐释生态红线,这是我国生态环境保护领域的重大制度创新,体现了国家保障国土安全、环境安全与资源安全的坚定决心,也是现阶段我国生态文明制度建设的重要内容之一。本文的主要目的是:在生态承载力的视角下,识别"生态红线"的相关规则并进行体系化建构。本文主要运用规范分析、比较分析、实证分析的方法,对不同类型红线的实施现状和发展路径展开分析。本文的基本结论是:生态红线包括生态功能红线、环境质量红线、资源利用红线三大类型,涉及生态空间保护、污染物浓度控制、污染物总量控制、能源利用、水资源利用、土地资源利用等多个领域;在生态承载力视角下,生态功能红线、环境质量红线、资源利用红线具有不同的功能定位与规范含义。生态功能红线的功能定位是:确认并保护实现环境与资源承载能力所需的最小空间,保障生态系统服务功能的持续实现。基于此,生态功能红线制度体系的建构应遵循"制度完备"的基本路径,对生态保护区域的管理模式和保障机制进行系统性的改革,主要内容包括:生态保护区域的管理体制与管控机制;生态功能红线的生态补偿机制和利益共享机制。环境质量红线的功能定位是:通过污染物浓度控制和总量控制两个方面,确认并保护环境系统容纳外界污染物质的限值。基于此,环境质量红线制度体系的建构应遵循"制度优化"的基本路径,弥补目前我国污染物总量控制制度的缺陷,完善环境标准制度和污染物总量控制制度,满足人民群众不断提高的环境质量要求。资源利用红线的功能定位是:为保障能源、水、土地等基础性战略资源的可持续供给,对其安全利用与高效利用提出相应最高或最低要求。传统的能源管理"目标责任制"已不能适应现阶段国土与生态安全的要求,应从技术治理转向公共治理。基于此,资源利用红线制度体系的建构应遵循"制度创新"的基本路径,在整体性和公共性视角下,进行相应的体制机制创新并予以制度保障和法律确认。     

宜昌市生态保护红线的框架体系

划定生态保护红线是环境保护管理体制的重要创新。宜昌市生态保护红线体系包括生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线三大类型。生态功能红线分三级管控,红线区包含12类重点区域;环境质量红线分为水、大气环境质量红线,各划分了三个管控级别;资源利用红线分为水资源、土地资源承载力上线以及水环境及大气环境承载力上线,并提出了相应调控措施。     

生态保护红线法律责任的实践样态与未来走向

生态保护红线作为创新制度写入2015年实施的《环境保护法》到2017年党的十九大报告将其列为生态文明体制改革的重要内容,体现了国家亟须改善生态环境、保障生态安全的强烈愿景。生态保护红线制度的实现关键取决于法律责任的落实。本文的主要目的是:厘清生态保护红线功能定位,剖析全国生态保护红线法律责任承担主体、具体违法行为和责任承担方式的实践样态与未来发展。本文主要运用实证分析、比较分析、归纳分析的方法,对生态保护红线法律责任的理论解剖与路径选择展开对比探究。生态保护红线并不是以环境要素的"污染"和"破坏"作为法律规制的判断依据,而是以人类行为是否合理使用生态空间作为判断的标准。从法律责任承担主体分析,它不以私人主体权利限制为中心而是围绕政府生态环境义务展开,是政府责任从权力本位到责任本位的重大转变。从生态红线具体违法行为解读,不同主体的违法行为进行分类与列举,归纳私人主体与公权力主体承担风险行为的一般规律。从责任承担方式深究,生态红线所保护的"法益"是对国家生态安全的保障,以"法益"为标准判断其所应当承担公法责任;以生态保护红线违法行为是否构成犯罪为界限,依次配置刑事责任与行政责任;当生态保护红线中违法行为不构成犯罪时,依据行为人身份不同相应承担行政责任。生态保护红线在践行"绿水青山就是金山银山"的观念中发挥着重要战略性作用,但其制度能否真正落地,在于对其应然功能的准确定位与法律责任的整体性谱系。     

生态保护红线制度的理论证成与中国实践

生态保护红线制度正处于从政策转换为法律的关键时期,亟需深入研究新时代背景下生态保护红线制度的内在机理和法治化路径,为生态文明体制改革提供决策依据,进而保障全国与区域的生态安全。生态保护红线制度以综合生态系统方法理论为指导,是综合生态系统方法理论的具体应用,主要体现在生态空间规划管控制度、生态空间分类分级管制制度和有效性评估制度中。生态系统的整体性视角分析,生态空间规划管控制度建立统一框架,将关联性部门纳入到自然资源管理与实施活动中,进行利益的调节与分配;生态系统管理方式的灵活性角度分析,依据生态空间的弹性和承载能力的不同,采取适应性管理和缓解措施,建立分类分级管制制度;生态系统的动态性方面分析,生态系统的结构和功能随着时间的改变而改变,必须考虑生态系统结构和功能的短期和长期影响,建立有效性评估制度。     

基于生态网络格局的城市生态保护红线优化研究——以青岛市为例

生态保护红线是对维护生态安全、保障生态系统服务具有重要战略意义的空间区域。现有生态保护红线划定技术方法未考虑空间连通性,划定结果存在斑块破碎、空间连通性差的问题,降低了生态保护红线的生态功能。本文以青岛市为例,将形态学空间格局分析方法(MSPA)和最小路径法等生态网络构建方法引入到生态保护红线优化中,通过构建生态廊道和踏脚石连接破碎生境,使之形成完整的景观和生物栖息地网络,优化生态保护红线格局。研究结果表明:基于MSPA方法和最小路径法构建并优化的生态网络可作为生态保护红线的组成部分,提高生态保护红线区的连通性和生态系统服务功能。研究结果可为生态保护红线的优化提供重要的参考和依据,对环境保护和管理具有一定借鉴意义。     

长江黄河渤海列入国家环境保护“十五”规划重点

国家环境保护“十五”规划确定 ,长江、黄河、渤海将成为“十五”规划中环境保护的重点区域。“十五”环境保护的主要任务是继续推行总量控制 ,确保污染物排放总量稳定下降 ;抓住经济结构调整契机 ,全面推进清洁生产 ;以改善环境质量为核心 ,推进城市的可持续发展 ;生态保护与污染防治并重 ,实施“三区”(特殊生态功能区、重点资源开发区和生态良好区 )生态保护战略 ;加大农村环境保护力度 ,有效控制农业环境污染 ;大力发展环保产业 ,保障环保产品有效供给 ;强化核环境安全管理 ,积极防治电磁辐射污染 ;加强能源建设 ,提高环境管理现代化水…     

基于“三线一单”的长江经济带经济-资源-环境协调发展研究

以"共抓大保护、不搞大开发"为导向推动长江经济带发展是新时代实施区域协调发展战略的重要内容,加强资源环境管控是现阶段长江经济带绿色发展的重点任务。文章以"三线一单"为依据,构建管控政策影响下的长江经济带经济-资源-环境系统动力学模型,设置资源利用上限、环境污染底线、环境负面清单以及生态保护红线四类政策情景,剖析系统间的内在联系以及资源环境管控政策的外部冲击,并运用耦合协调度模型,测算与比较不同资源环境管控强度下的长江经济带协调发展水平,得出以下结论:(1)长江经济带经济-资源-环境间此消彼长的矛盾仍然存在,若不加以管控,经济规模扩张带来的资源耗用和环境污染的上升,将使区域面临资源承载力超载、环境质量下降的风险。(2)资源利用上限、环境污染底线、环境负面清单以及生态保护红线的管控对实现各自政策目标具有正向作用,能够通过结构调整、环保节能投资增加、生态红线增补等路径达到2030年的目标值,且政策间存在着联动互补效应。构建长江经济带"三线一单"管控体系,实施全面的资源环境管控具有重要意义。(3)资源环境管控能够有效提升长江经济带经济-资源-环境的协调发展水平,中等强度的约束对于协调发展的促进性作用最为显著,而过高或过低强度的约束政策均会损害长江经济带协调发展的长期增长动力,选择适当的约束强度是实施区域资源环境管控的关键。并依据结果,针对"三线一单"限制指标与管控强度选择问题提出相关建议。     

责任分配抑或权利确认:流域生态补偿适用条件之辨析

当前有关流域生态补偿的研究和实践探索,均倾向于从责任分配视角来设定流域生态补偿的适用条件。然而,从责任分配视角来界定流域生态补偿之适用条件面临着诸多困境。以水质控制目标作为适用条件的地方立法和以超过Ⅲ类水质标准作为流域生态补偿适用条件之观点,均限缩了流域生态补偿的适用范围,导致了补偿义务主体与受偿主体之间法律关系的混乱,并背离了流域生态补偿的本质和基本功能预设。无论从流域生态补偿的功能定位出发,还是基于该制度构建的正当性基础和可行性考量,均应从权利确认而非责任分配视角来明晰流域生态补偿之适用条件。首先,流域生态补偿的基本功能是流域生态利益正向供给激励,受偿主体的权利确认与保障是这一制度构建的重心。从责任分配的角度来界定流域生态补偿之适用条件,将导致其基本功能的偏离;其次,"最少受惠者的最大利益"原则是流域生态补偿制度构建的正当性基础,流域生态补偿的本质是对"最少受惠者"发展权的弥补。从责任分配视角界定流域生态补偿之适用条件遮蔽了流域生态补偿法律关系中的"最少受惠者";再次,受益主体的非特定性意味着从权利确认视角来界定流域生态补偿之适用条件将更具有可行性。从权利确认视角来看,流域生态补偿的适用条件应包括:有生态增益行为、非有责主体、不问主观动机与现实损害后果。     

“生态银行”制度的形成、定位与展开

“生态银行”以特有的“分散-集中”理念、三方主体和“资源-资产-资本”三级交易流程为实现生态资源价值转化迈出创新之步,在符合保护优先原则的基础上,未超出立法边界,具备规范化的制度支撑。目前中国“生态银行”的发展总体上停留于地区之间的交流,多元化的试点运作模式致使称谓略显杂乱,依托于政策支持的试点推广方式导致其在制度与实施层面的规范性欠缺。尤其是模糊的法律定位为“生态银行”的规范化带来前提性障碍,在其影响下法律表达不清、法律依据不足、保障措施不力的三方面困境阻碍了这项有益经验的制度建构。“生态银行”不仅承载着利益衡平的使命,是在环境公平和环境效率有机结合下实现可持续发展的适宜制度,还符合环境立法体系化、精细化的阶段性要求,是以适应性立法实现环境法规范性与功能性动态平衡的理性选择。故应在正确认识“生态银行”法律属性的前提下,将“生态银行”优先纳入市场化生态保护补偿制度,在有条件的地方归入生态产品价值实现制度予以特色规定,作为一项制度化生态环境保护机制与政策性绿色金融机构予以区分。在此基础上,“生态银行”的制度建构应采用“整体思路+路径展开”的方式,遵循“生态补偿-生态产品价值实现-生态银行...     

“十二五”时期污染物排放总量控制路线图分析

研究评析了我国"十一五"时期(2006-2010年)污染排放总量控制进展以及发达国家的经验,进而探讨了总量控制与污染控制以及环境质量改善的关系,并对国家"十二五"(2011-2015年)污染物排放总量控制路线图进行了分析。结果表明:尽管"十一五"时期污染总量减排预期目标基本实现,但是仍然存在污染总量减排与环境质量改善不对应、环境管理制度难以适应污染总量控制要求等问题;从国内外污染总量控制的实践经验来看,污染总量控制的应用范围和成效与一时期的社会经济与技术基础有关,与环境质量改善并不一定具有直接响应关系。建议:"十二五"期间我国应实施污染总量控制约束结合环境质量改善指导的环境管理模式,构建"国家-行业-区域"污染总量减排体系,国家减排总量削减目标应通过行业和地区潜力技术经济分析来确定;区域排放总量应与环境质量改善密切挂钩;行业总量控制应采用基于排放绩效的管理模式。为此,本研究进一步提出了"十二五"期间加强总量控制支撑体系建设的政策建议。     

中国海洋牧场生态安全监管理论框架体系

海洋牧场是解决海洋渔业资源利用与生态环境保护之间矛盾的金钥匙,是促进海洋生态文明建设、实施"蓝色粮仓"战略、助力渔业新旧动能转换的重要举措。为了协调海洋生态功能修复与经济利益获取之间的矛盾、实现"渔业资源-生态环境-社会经济"的可持续发展,本文构建了中国海洋牧场生态安全监管的理论框架体系。首先结合系统自身安全和生态系统服务双重特征定义了海洋牧场生态安全的概念——海洋牧场生态安全是海洋牧场人工生态系统的资源结构和海域环境能够维持环境保护、资源养护和渔业持续产出功能的整体平衡状态。然后从监管主体(政府部门、牧场企业、周边居民)、客体(牧场海域环境、生物资源、生态系统)以及二者关系构建了中国海洋牧场生态安全的监管框架,在此基础上分别针对监测与评价机制、预警与决策机制、控制与保障机制逐一分析了海洋牧场生态安全监管的重点内容和解决思路。概括而言:监测与评价机制是底层机制,作用在于获取海洋牧场在资源结构、海域环境等方面的观测数据,并通过对其分析处理确定海洋牧场的生态安全状态;预警与决策机制是中层机制,作用在于通过对海洋牧场生态安全警情存在与否以及警情等级进行预判,制定并优选生态安全治理方案;控制与保障机制是高层机制,作用在于从资源配置和政策制定两个层面保证海洋牧场生态安全监管工作得以顺利运行。本文提出的中国海洋牧场生态安全监管理论框架体系,对指导现代化海洋牧场建设、践行"生态优先"原则、保障海洋牧场可持续发展具有重要的理论参考价值。     

我国“十一五”大气环境总量控制制度分析及优化建议

在"十一五"期间,大气污染物总量控制制度不仅体现了我国环境管理方面取得的成绩,也有效地改善了环境质量,同时还极大地推进了我国环境保护各项事业的发展。但是随着环保形势的不断变化,与当前形势相比,大气环境总量控制制度仍存在可以进一步完善优化的地方,对其深入分析可以为我国"十二五"环境管理制度提供借鉴。     

南京市生态足迹时空特征及脱钩效应分析

为探寻资源环境与经济增长的可持续发展道路,利用修正的生态足迹模型,回顾了2000~2014年南京市生态足迹、生态承载力及生态赤字的时空特征,依据《南京市国民经济和社会发展十三五规划纲要》趋势外推生态足迹变化情况及其与经济增长的脱钩状态。结果表明:2000~2014年南京市人均生态足迹和人均生态赤字快速增长,人均生态承载力缓慢下降;研究期内南京市各区都出现了不同程度的生态赤字,且生态承载力呈现中心城区低,近郊和远郊区高的格局;生态足迹与GDP之间呈现弱脱钩、强脱钩、扩张连接3种状态,且弱脱钩指数不断减小,经济增长方式开始由粗放型向集约型转变;若按当前资源环境损耗量发展,"十三五"期间生态足迹继续增加,未来在实现可持续的经济增长方式上仍需努力。因此,南京市应坚持调整产业结构,转变经济增长方式;严格执行生态保护红线、永久基本农田保护红线,城市开发边界等"三条红线";实行差别化的国土空间格局优化措施;控制人口过快增长;逐步构建基于生态资产流转的生态补偿机制。     

最严格环境保护制度:现状、经验与政策建议

在总结分析当前我国环境保护制度现状及存在问题的基础上,结合国内外相关经验,提出了建立和完善最严格环境保护制度的政策建议。针对当前生态环境保护中的短板和突出问题,建立和完善最严格的环境保护制度需要围绕生态保护红线目标,加快建立以"源头严防、过程严管、后果严惩"为基础、以"经济调节、公众参与、体制保障"为配套的环境保护制度体系。在源头预防方面,建立符合生态文明建设要求的环境保护目标体系、统计体系与核算制度,建立严格的环境准入制度,将环境质量改善和环境风险可接受水平作为环境影响评价的基本准则等;在过程严管方面,建立能够充分体现地方政府环境保护工作实绩的领导干部政绩评价考核制度、科学严格的环境污染排放标准体系,以及严格监管所有污染物排放的环境监管和行政执法制度体系等;在后果严惩方面,推行党政领导干部生态环境审计和终身责任追究制度,建立生态环境损害赔偿和刑事责任追究制度等;在经济调节方面,建立绿色财税金融制度体系,推动实施排污权有偿使用与交易制度,建立平衡生态产品生产者与受益者利益关系的生态补偿制度等;在公众参与方面,在法律法规中明确公民环境权利,完善保障公众参与环境保护的信息公开与立法听证等制度;在生态环境保护管理体制方面,要从上层建筑入手,理顺生态环境保护管理涉及的顶层重大关系,在中央层面明晰资源、环境和生态三个领域的关系,明确中央和地方财权事权分配,调整环境保护系统内部的管理机构设置。     

生态红线划定方法及其在长江岸线中的应用

长江岸线产业发展和生态环境的矛盾突出,划分长江岸线的生态红线对于长江生态保护以及岸线的有序开发具有重要的意义。通过梳理生态红线的概念和内涵,概述生态红线的研究现状和理论基础,从生态敏感性、生态功能重要性、禁止开发区3个方面,建立长江岸线生态红线评价指标体系,最终阐明长江岸线生态红线的划定技术方法和流程。研究结果表明:长江岸线生态红线一级保护区长度为597.11 km,占长江岸线长度的7.55%,包括荆州、咸宁、安庆等部分岸段。生态红线一级保护区实施最严格的管控措施,禁止任何开发建设的活动。长江岸线生态红线二级保护区长度为1 171.29 km,占长江岸线总长度的14.81%,包括岳阳、池州、苏州等部分岸段。生态红线二级保护区应严格空间开发活动的强度,确保生态红线功能不降低,红线面积不减小,且不超过资源利用上线。该研究对于岸线科学合理利用和长江生态环境保护具有重要的理论价值和实践意义。     

基于水功能区纳污能力的攀枝花限制排污总量研究

实施水功能区限制纳污红线管理,控制陆域范围污染物排放总量,是保障水功能区水质达标的根本途径。针对现有水功能区划分及管理偏重考虑水体自然属性和完整性,缺乏与行政区划、陆域污染源分布的衔接,提出以水功能区划分成果为基础,综合考虑自然水系、行政区划、污染源分布情况的陆域控制单元划分方法,在此基础上,利用GIS空间分析建立水功能区与陆域控制单元的响应关系,制定基于水功能区纳污能力的陆域污染物限制排放总量方案。以攀枝花市河段为例,将攀枝花市划分为15个控制单元,19个控制子单元进行限制排污总量计算及分配,攀枝花全市COD、氨氮限制排放总量分别为17 437.6 t/a、1 866.0 t/a,与攀枝花市污染物总量控制规划成果基本一致。     

中国温室气体排放总量控制的关键问题和实施路径初探

碳排放空间是全球稀缺的战略性资源,是国家和地区发展权竞争的核心要素之一。强化碳排放约束,合理配置排放空间资源,实施总量控制是大势所趋,把碳排放总量控制作为国家战略,来精心实施顶层设计,连贯开展政策行动,研究适合国情的政策实践路径十分必要。据此,本文系统化提出了温室气体排放总量控制的科学命题,探讨了总量控制的理论和方法基础,从范围和边界、目标设定、分配方法、立法保障和技术支撑体系等方面提出了我国实施温室气体排放总量控制制度面临的关键问题,并尝试性提出符合国情的中国碳排放总量控制实施路径策略,对总体战略定位、阶段目标、控制范围、执行机制、政策配套提出了有针对性的分析和建议。     

资源型城市可持续发展保障的策略转换与制度构造

随着资源型城市转型发展进入新阶段,资源型经济强大的挤出效应和传统上采纳的以政策为中心的发展策略逐渐成为资源型城市现代转型的障碍。这一制度难题表明,对资源型城市可持续发展的制度保障路径的研究和选择应当成为破解这些难题的首要问题。为了减少设置消除这些问题,本文从资源型城市可持续发展保障的策略转换这个视角出发,以政策性保障路径带来的沉淀成本为切入点,采用比较分析和建构的方法,指出了资源型城市持续发展的保障策略应当改变传统的以政策为导向的传统路径,代之以法律为主导的法制化路径。在厘清资源型城市的社会结构、制度结构、利益结构、资本结构的基础上,尝试以资源开发与补偿、资源产业衰退与援助、新旧产业接续、民生与经济发展、投入与模式转型、发展和生态环境等关键性矛盾为核心建构《资源型城市可持续发展条例》,并对《条例》的建构提出8个方面的建议,即内容上,建立包括资源开发补偿、产业衰退援助救济、资源性产品价格形成、发展规划、责任追究以及激励手段等诸多制度在内的长效机制。     

生态安全约束下耕地潜在转换及其对粮食生产的影响——以东北地区为例

随着生态安全日益受到关注,耕地利用面临的生态安全约束也日趋加重,对耕地资源的稳定利用及生产能力构成了潜在威胁,因此,研究生态安全约束下耕地稳定性及其对粮食生产的影响具有重要意义。本文以东北地区为例,从多源生态安全约束成因出发在分析了地区生态安全约束下"不稳定"耕地规模及空间分布的基础上,通过设计基于生态安全约束强度的"不稳定"耕地后续用途转换多情景模拟方法,系统评估了生态安全情景、综合权衡情景和粮食安全情景下"不稳定"耕地潜在用途转换对地区粮食生产能力的影响。研究发现:(1)生态安全约束下,东北地区存在427.51万hm~2"不稳定"耕地,林区过度开垦是地区"不稳定"耕地形成的最主要因素,46.26%"不稳定"耕地继续耕种会影响生态环境或者经过工程改造后也难以保证稳定收获。(2)三种情境下,东北地区"不稳定"耕地潜在转换量分别为427.51万hm~2、387.97万hm~2和395.39万hm~2,分别占地区耕地总量的13.79%、12.52%和1.28%,耕地转换用途主要集中于退耕还林、还草等。(3)三种情景下,"不稳定"耕地潜在用途转换将导致地区粮食生产能力分别下降12.62%、11.73%和6.90%,减少量相当于2010—2015年全国年均新增粮食总产量。总体来看,生态安全约束下东北地区耕地资源稳定性对地区粮食生产能力已造成潜在威胁,因此,东北地区需要统筹好"耕地保护"、"生态红线"与"粮食安全"三者之间的关系,加强耕地数量、质量、生态"三位一体"保护,优先选择"不稳定"耕地推进"藏粮于地"战略思想,实现耕地资源永久持续利用。     

环境管理走向市场经济的可喜尝试：对排污权交易的认识与思考

自1987年开始,上海在水源保护区和准水源保护区内,实行污染物排放总量控制和浓度控制相结合的制度,对排污单位按污染物排放总量控制的要求统一颁发排污许可证;污染物排放总量控制指标可以在区、县范围内综合平衡;一切新建、扩建、改建项目的污染物排放量,必