国土空间用途管制的改革逻辑及其规划响应路径

在完善生态文明制度体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的宏观背景下,系统梳理土地用途管制制度起源、实施特点、成效与不足,重点解析土地用途管制向国土空间用途管制转型的改革逻辑及其对国土空间规划的具体要求,为完善国土空间规划体系提供借鉴。研究结果表明：（1）土地用途管制制度突出强调对耕地的保护,以新增建设用地为主要管控对象,建立了土地用途分类—规划—计划—审批—监管的完整管控链条,在保护耕地、保障粮食安全、倒逼节约集约用地和提高依法依规用地意识等方面取得了较好成效,但仍存在覆盖范围不全、管制刚性过强、生态用地管制乏力等不足。（2）国土空间用途管制以生态文明建设为逻辑起点,通过单一地类保护向空间统筹转型、地类管制向空间管控转型、指标传导为主向指标与分区相结合转型、底线约束向约束与引导并重转型,构建面向全过程、多样化的管制规则体系,完善空间传导机制,进而实现所有国土空间全要素统一管制。（3）面对国土空间用途管制的时代需求,国土空间规划改革应在系统性、整体性的规划管控指标体系、覆盖全域、上下衔接的规划分区体系、底线约束与激励引导相结合的规划实施弹性机制以及“全链条”管理机制等方面做出积极响应,进而实现不同层级国土空间规划和用途管制的统筹协调管控。     

省级“双评价”的理论思考与实践方案——以浙江省为例

资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价（“双评价”）在国土空间规划体系中发挥着重要的基础性作用,是空间决策科学性和空间治理有效性的基本保障。从省级国土空间规划的定位出发,剖析省级国土空间规划对“双评价”科学支撑和简单适用的基本要求,总结当前省级“双评价”面临理论与实践的挑战。在此基础上,构建了一套“三维内涵—一对关系—两种尺度—四个层面”的省级“双评价”方案,深入挖掘资源环境承载的能力、压力、潜力三维内涵,立足于承载力与适宜性之间的逻辑联系,以浙江省为案例,从县级行政区和栅格单元两种尺度开展了“双评价”实践,并从优势短板识别、要素空间统筹、开发时序安排及空间格局优化四个层面支撑省级国土空间规划的编制。旨在为省级“双评价”提供一种可行、科学、实用的评价框架,为国土空间规划中布局优化、结构调整、指标分解等实践提供支撑。     

碳达峰碳中和目标下自然资源管理领域的关键问题

基于低碳目标创新自然资源管理体制,对于提升生态系统碳汇水平和自然资源支撑能力,推动经济社会中长期低碳转型具有重要意义。围绕“双碳”目标下的自然资源管理,九位专家分别从不同视角提出了创新自然资源管理的策略,为基于“资源要素—国土空间—生态系统”多层次视角构建低碳导向的自然资源管理体制提供参考借鉴。专家认为：未来应构建“双碳”目标下自然资源管理领域的系统性应对框架,建立健全自然资源“要素—空间—系统”多层次协同管理的体制机制;构建全域自然资源及国土空间碳循环监测网络和符合中国国情的碳核算标准体系,探索差别化国土空间管控方案;加强“自然—经济—社会”复合系统的资源流通管理,探寻基于资源优化管理的区域协同碳减排路径;将碳汇价值纳入碳交易和生态补偿体系,构建基于国土空间碳中和评价的区域横向碳补偿制度,推动区域协同减排和公平协调发展。     

碳中和目标下的国土空间格局优化：理论框架与实践策略

国土空间规划是在基础层面引导土地利用、生态保护、产业布局、城乡建设和区域开发的国家基础性、约束性规划。在当前“双碳”战略背景下,将碳中和目标纳入国土空间规划和治理体系,对于从基础层面推动经济社会系统全面低碳转型具有重要意义。本文构建了碳中和目标下国土空间格局优化的理论框架,分析了国土空间格局、人地关系与碳收支的内在关系。从“经济—社会—生态”复合系统的视角探讨了碳中和目标下国土空间格局优化和调控机理;从国土空间碳收支核算体系、面向碳平衡的“双评价”方法、国土空间碳风险监测与评价、碳排放空间约束下的三线划定、碳达峰与产业空间结构调控等方面提出了面向碳中和的国土空间格局优化路径;从差别化的生态碳汇提升方案、符合中国国情的国土空间碳收支核算体系、面向碳中和目标的国土空间规划管控方案、基于生命周期的建设用地碳排放评估、低碳高效的国土空间治理体系、多层次国土空间碳补偿体系构建等方面,提出了碳中和目标下国土空间格局优化的关键领域。     

基于陆海统筹视角的国土空间开发建设适宜性评价——以辽宁省为例

国土空间开发建设适宜性是优化国土空间开发格局、提升开发质量与效益的科学依据和基础保障,对实施区域协调发展战略具有重要意义。遵循城乡融合、陆海统筹原则,以东北地区唯一既沿海又沿边省份——辽宁省为例,从自然环境、经济社会、海洋功能三个维度构建适宜性评价指标体系,综合运用特尔斐法、木桶原理法则、线性加权求和法及多要素空间叠置分析等方法,对其国土空间开发建设适宜性进行评价与分析。结果表明：辽宁省国土空间开发建设适宜性空间分异明显,适宜建设区与基本适宜建设区呈明显的中心外围分布格局,沿沈大轴线、滨海轴线集聚分布;不适宜建设区以滨海线为轴带南北对称分布;基本不适宜建设区以沈大线为轴带东西对称分布。适宜、基本适宜、基本不适宜、不适宜建设区面积依次为15504.39 km²、22645.34 km²、66833.96 km²、68720.99 km²,分别占陆海国土的8.93%、13.04%、38.48%、39.56%。自然环境对区域国土空间开发建设具有基础性、决定性作用,不同等级、不同区域自然环境适宜性集聚与分散特性差异显著;经济社会对自然环境的适宜、基本适宜、基本不适宜建设区修正作用明显。海洋功能区的引入,极大拓展了辽宁省国土空间范围。但海洋功能适宜性空间分布极不均衡,由于海洋国土本身属性,其可供直接开发建设空间有限,而保护空间广阔,国土空间开发建设与生态环境保护之间的矛盾依然严峻。     

基于居民行为的三生空间识别与优化分析框架

“三生空间”是人类经济、社会活动的基本载体,也是人类精神和文化需求的空间反映。识别“三生空间”范围、了解居民“三生”需求、调整“三生空间”供给、统筹“三生空间”功能是国土空间规划内容的核心,也是当前实现治理能力现代化和新时代高质量发展的重要前提。从当前国土空间规划编制的需求出发,依据行为科学和行为地理学等理论方法,探讨了“三生行为”与“三生空间”的理论关联,进而遵循“需求分析与空间识别—问题诊断与目标确定—作用机理与耦合关系—空间优化与政策建议”分析思路,构建基于居民行为的“三生空间”优化分析框架。将居民行为研究与空间供需结合起来,可为国土空间规划工作提供“人本化”的理论框架与新思路。     

“时—空—人”交互视角下的国土空间公共安全规划体系构建

公共安全事件是特定情境下“时—空—人”多要素交互作用时空过程的结果,国土空间公共安全规划和相应的能力建设是应对公共安全事件长期而重要的抓手。在构建公共安全规划中“时—空—人”互动的研究框架基础上,分别对“预防、预警、应急、灾后”四个阶段的相关研究和工作重点进行审视,并在此基础上构建国土空间公共安全规划的内容、技术方法和保障支撑体系。首先,在内容体系方面,与国土空间规划的全国—省—市—县—镇等多层级规划编制体系和全国一盘棋的应急响应机制相适应,开展综合规划与专项规划编制,重点解决面向应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等方面的空间、设施、应急等方面的规划和管理问题;在技术方法体系方面,构建和完善公共安全事件的时空要素识别与分析、时空过程模拟与预警分析等方法和技术支撑体系;在保障支撑体系方面,基于时空大数据的新基建建设,构建和完善时空可达的公共安全设施体系和公共安全导向下的社会治理体系。     

海岸带国土空间开发适宜性评价及功能空间配置——以海南岛为例

海岸带国土空间开发适宜性评价及功能空间布局优化是推进陆海统筹战略目标的科学基础。以海南岛为例,基于环境损益分析思想构建海岸带“潜力—限制”评价指标体系,综合运用多要素乘积及空间叠置等方法,对海南岛海岸带地区的国土空间开发建设适宜性进行集成评价,并依据功能空间判别条件识别“港—工—城”区、滨海旅游区、农林牧渔区以及自然保护区四类海岸带功能空间。研究表明：海南岛海岸带国土空间开发适宜区总体呈现“西岸多,东岸少”的空间分布格局,适宜、基本适宜、基本不适宜、不适宜建设区面积依次为1785.32 km²、1724.57 km²、812.86 km²、4051.67 km²,适宜区与不适宜区重叠交错,给海岸带国土空间开发带来巨大压力。海岸带地区四类功能空间面积依次为1813.39 km²、2138.26 km²、1831.62 km²和2591.15 km²,分别占海岸带面积的21.65%、25.53%、21.87%和30.94%,海岸带的功能空间呈现“一环”“两极”和“多点”的空间格局。依据归纳出的三类典型功能空间冲突,对功能空间进行了调整优化,增强了各类功能空间的集聚性和连通性,但仍存在海域与陆域的相同功能空间不连片,海陆经济联系不够通畅,相互支撑不足等问题,国土空间开发还存在较多的陆海矛盾和冲突。研究结果指明了各类适宜性等级区域的开发或保护模式,丰富了适宜性的应用条件,也是对国土空间开发适宜性评价的适当拔高。     

生态—社会经济系统耦合方法在县域国土空间生态修复规划中的运用——以四川威远县为例

国土空间规划体制具有强烈生态指向意义,生态安全已是国土空间安全的重点。以四川省威远县为研究对象,针对县域生态国土空间的生态资源破坏、生态系统紊乱等问题,利用生态—社会经济系统耦合方法,从要素修复、结构优化、系统价值提升三个角度构筑系统耦合度评价指标体系,计算系统耦合度及子系统综合功效,综合耦合系统时空格局变化分析得出县域生态修复安全目标格局与生态修复对策。研究结果表明：（1）县域生态修复规划具有目标多层次性、系统复合性及途径多样化性,可从宏、中、微观层级提出对策。（2）系统耦合度在0.457~0.497区间浮动,耦合系统现处于拮抗时期向磨合时期发展。（3）依据系统耦合度、子系统综合功效及指标影响度构建“点—线—面”的生态修复格局。研究提出应对县域尺度的生态修复专项规划方法和实践运用,可为当前县域国土空间规划编制提供新的思路和方法。     

基于人地耦合系统的国土空间重塑

地理系统主要研究地球表层人与环境相互作用的机理,强调人地关系、自然和人文要素的综合,即人地耦合系统。地理系统在国土空间中的应用主要由地理决策、地理模拟、地理工程所组成,并且相互作用构成了地理治理。国土空间是自然与人类所共同实践的物质载体,人类被自然所塑造的程度并不亚于自身塑造自然的程度,以人地耦合系统为核心的地理系统理论成为国土空间规划与整治修复的理论基础。基于人地耦合系统的国土空间重塑最终以地理治理的形式反映在人类作用于自然环境的各种活动中。经过改革开放40年的发展,中国国土空间已基本形成了较为稳定的格局,形成了经济区、贫困区、小城镇为主的三种形态空间。中国的城镇化发展与发达国家有所不同,是城市化、城镇化、乡村化“三化耦合”并存的状态。必须重视泛第三极、环中国南海、东北亚—北极等以“一带一路”全球空间为基础的战略区域研究。基于人地耦合系统理论与国土空间价值均衡理论,国土空间重塑的基础科学问题是人地耦合系统演化机理与驱动机制。国土空间规划可以划分为三种类型：发展型规划、控制型规划和修复型规划。国土空间的保护与治理包括以土地利用为核心的国土空间全域整治,以生态文明为核心的国土空间系统修复,以社会和谐为核心的国土空间综合治理。人地耦合系统最终的发展目标是形成人类与自然相互作用的命运共同体。     

可持续城市研究进展及其对国土空间规划的启示

可持续城市是很多学科和领域关注的焦点。智能化和网络社会的演进促进了技术与可持续发展的关系研究,可持续城市研究亟需创新理论和方法。国内学界对可持续城市的前沿关注不够,结合国土空间规划的反思和探讨欠缺。因此,借助CiteSpace软件对国内外可持续城市研究进行系统评述,分析其演进脉络和研究热点,并探讨其对国土空间规划的启示。可持续城市研究主要经历了萌芽、兴起、增长、扩散四个阶段。可持续城市应当以自然、社会和技术三者的协调发展为核心。可持续城市的国际研究主要集中在气候变化、城市治理和智慧城市三个方面,并由“可持续”向“可持续智能”转变,大数据辅助城市规划成为趋势,社区多元主体共治逐渐增强。新可持续智能城市研究框架与国土空间规划的结合将是未来研究的关键。中国需要加强可持续智能城市的研究和实践,提出科学的可持续智能城市评价指标体系,结合国情重视城乡共治,并将这些理念渗透在国土空间规划中。     

乡村振兴目标下的国土整治研究进展及关键问题

中国国土整治历经40年发展,在促进乡村耕地保护、解决土地资源低效利用问题、助力扶贫攻坚等方面发挥了重要作用。回顾中国国土整治事业发展历程,基于文献计量分析与文献综述方法总结相关研究进展,提出了未来国土整治研究的关键问题,得到以下结论：中国国土整治事业与研究都历经国土整治规划、专项国土整治、国土综合整治三个阶段,促进乡村振兴是当前国土整治的最重要历史任务;目前形成了以解决国土空间与资源利用问题为目标,以服务政策管理需求为导向,以土地利用研究为理论支撑,以农用地整治、农村居民点整治、国土综合整治等为主要对象并向国土空间生态修复拓展的研究体系;形成了包括业务管理部门与特色科研单位为核心的分散组团式研究群体;乡村振兴目标下的国土整治研究围绕土地整治规划选址与分区决策、土地整治项目全流程监测监管与绩效评价、农村居民点整治潜力评价、土地整治政策成效评估等现实需求以及土地整治驱动生态系统变化机制、土地资源优化配置方法、土地利用冲突协调机制等科学问题开展了大量特色研究,充分发挥地理学经世致用特点。面向未来国土综合整治研究,应重点围绕“理论框架—问题识别—规划决策—技术体系”解决关键问题,以理论研究推动中国国土整治事业发展,为促进乡村振兴目标实现做出贡献。     

县域主体功能区治理方案设计与监管体系

如何在县域层面深化主体功能区治理理念与方法应用,切实提升国土空间治理效果是新时代中国自然资源管理亟需破解的现实问题。主体功能区在国土空间管制中发挥宏观整体性的基础约束作用,重点关注开发密度高、资源环境承载力弱以及关系国家粮食生态安全的空间范围。县域主体功能区划分应遵循供需双侧导向的适宜性判别思路,兼顾空间边界模糊与监管责权交叉,融合技术判别与主体协商,尽可能落实到镇、村庄行政边界之上。对连云港市赣榆区的应用研究表明：以镇行政边界作为空间边界限阈,该区可以划分出转型发展区、提质发展区、重点建设区、重点培育区、一般农业生产区、果林产业园建设区和禁止开发区等主体功能区。县域主体功能区划定及实施过程应充分考虑县级空间事权关系,构建以省级—县级政府为主体、全社会共同参与的治理与监管体系,从土地市场、政策调控和社会监督三方面形成管控决策协调互动的政策机制。     

中国南海渔业环境资源的保护研究

南海渔业资源具有"公共池塘资源"的基本属性是导致其面临地缘政治紧张局势的内生困境,为此有必要从南海渔业在低敏度领域的现实表征为立足点,与南海领土主权与海域划界争端等高敏度领域相互结合的角度考察与评判南海渔业资源环境保护的主权变动动向:应该注重传统捕鱼权在南海周边国家的海洋管辖权边界的应用.以东南亚渔业管理组织和新建立南海渔业管理组织联合协同组织新的东南亚渔业管理组织必定有助于南海渔业资源纠纷的解决.     

我国硫输送和沉降量规律的研究

介绍了我国排放的硫污染物在大气中的输送规律,给出我国各省(区)1992,1993和1995年高架源和低架源平均硫沉降量、总沉降量及其来源省的贡献率。研究结果证明,由于我国疆域辽阔,排放的大气酸性污染物有90%以上沉降在本国大陆地区和领海海域内。在日本和周边国家的沉降量不超过其本国沉降量的10%。      

海域功能分类体系协调性判别方法

海域功能分类是海洋空间规划编制和实施的基础标准,建立不同海域功能分类体系的协调方案是实现海洋空间规划多规合一的必要条件。因此,梳理我国现行海域功能分类体系,选取实施已久的海洋功能区划的功能区分类,以及自然资源部最新推出作为国土空间规划标准的海域利用分类,在明确海域功能分类体系协调性内涵的基础上,从海域用途符合性、环境质量标准符合性、开发利用影响三方面构建不同海域功能分类体系的协调性判别方法,并依此得出海洋功能区分类和海域利用分类的协调性判别矩阵。结果表明：协调类型为“兼容”或“有条件兼容”的海域利用组合共计22对,为国土空间规划中海域混合利用和分层利用的重点关注对象。     

市域国土空间格局多维度分解与传导路径

国土空间格局对协调区域保护与开发具有重要保障作用,其基本前提在于厘清国土空间格局内涵并构建科学有效的传导路径。由此提出国土空间格局多维度分解与传导路径研究框架,围绕生态保护、农业生产和城镇建设三个方面开展适宜性评价,基于国土空间潜在冲突识别与调解机制实现国土空间重构,运用区位熵识别优势功能分区,进而构建战略格局,并以东营市为例开展案例研究。研究发现：东营市国土空间适宜性表现为“生态保护重要、农业生产和城镇建设适宜”,潜在冲突以中度为主;国土空间重构包括农业空间、生态空间和城镇空间,地理单元的空间分异和行政单元的面积占比差别明显;优势功能分区包含重要生态功能区、农产品生产区、城市化发展区和弹性发展区,提供了分区分类的差别化管控策略;国土空间保护与开发战略格局包括“一心一屏一廊”的生态保护格局、“一圈两区”的开发利用格局和“两带”的弹性发展格局,树立了可持续国土空间利用的目标引领。研究结果可为新时期国土空间规划编制与实施以及协调区域国土资源有效配置提供有益借鉴。     

国家安全视角下的我国西部国土空间规划:体系完善与基本导向

当前,我国国土空间规划自上而下试图从宏观层面尽可能解决或缓解自改革开放以来所面临的生态环境问题、资源约束、人地关系冲突、多头管理、规划权威性等关键问题。我国国土规划的体系、架构和技术条例等迄今已形成相对科学合理的“共性”规范,但在战略层面讨论面向未来国家安全背景下的地域“个性”问题仍较缺乏。面对国家需求和西部特殊情境,应考虑建立基于国家安全考量的跨省区、跨流域的西部国土空间规划。在战略层面,为保障国家安全,此规划应着重考虑：（1）理论上,基于国家安全视角应建立跨省区、跨流域的西部国土空间规划体系;（2）实践中,建议制定西部空间尺度的以生态区、自然保护区为核心的“西部国土空间规划—生态安全”专项规划,以边境线、支撑线为规划脉络的“西部国土空间规划—生存安全”专项规划（或在规划中明确“国防安全细则”）,依托主要交通线以城镇体系为组织脉络的“西部国土空间规划—生活安全”专项规划（或在规划中明确“西部和谐社会建设细则”）,遵循主体功能区且以区域性中心城市、城市群等为中心的“西部国土空间规划—生产安全”专项规划（或“西部经济高质量发展规划”）,重构生态空间、生存空间、生活空间、生产空间;（3）特别建议强化边疆城镇/村寨建设,设立新时代“大三线建设”——西部“环青藏高原重点建设带”,以应对后疫情时期有限全球化和“双循环”现实的可能的国家安全需求。整体上,西部情境特殊,其国土空间规划与东中部应有差异,切忌一刀切。     

面向国土空间安全的城市体检评估方法及治理策略——以广州为例

中国快速城镇化进程中难以避免地出现了环境污染、发展粗放无序、治理乏力等城市病。城市体检作为贯彻落实中央城市工作会议精神的新型城市治理方式,已成为解决“城市病”,推动高质量发展的重要举措,但对其评估方法与实施路径的学术探讨较为欠缺。广州是全国开展城市体检的试点城市,在指标体系优化、城市问题诊断和治理策略探索方面有一定的代表性。以广州为例,聚焦于城市安全维度,建立了城市安全评估研究的基本框架,对指标体系筛选优化的技术方法进行了探究,提出从政策办法、标准规范、行动计划、建设项目等方面综合施策,并通过满意度调查和体检信息平台持续监测城市安全的治理成效,为国家城市体检工作提供研究支撑。     

面向实施的市级国土空间规划传导思路与技术方法

规划传导是保障国土空间规划实施的关键环节,从理念层面的治理转型、规则层面的事权匹配、空间层面的要素管理入手,对市级规划传导的技术思路与方法途径进行了研究。研究表明：空间规划具有的基础性、有限性和动态性等特征是规划传导的基础出发点,应建立起涵盖理念宽度、事权力度和要素精度的规划传导框架。在此基础上提出双向反馈、权责清单、刚弹结合、尺度容差、动态平衡等技术思路来分步推进规划传导,并以广州为例提出了规划传导实施层面的方法途径,为建立能用、管用、好用的规划传导政策规则和体制机制,为完善国土空间规划体系和推动规划有效实施提供研究支撑。